多年来，传统的环保执法督查以督企为主，难以跳出“违法—查处—再违法”的怪圈。最近，环境保护部华北督查中心在辖区一些重点城市开展了综合性督查试点，强调以督政为主，并与相关职能部门和排污单位相结合，形成“三位一体”综合性督查，形成了以政府为责任主体的多元化的现代治污体系，对于环保部门跳出执法怪圈是一个有益的尝试。

　　综合执法督查应运而生

　　环保综合性执法督查是一个新生事物，是对传统、单一的执法督查方式的挑战。开展好这项工作，首先要提高认识、增强责任感和自觉性。

　　开展综合性执法督查是适应环保改革、转型发展的必然要求，是对传统执法督查方式的挑战，是破解督查难题、跳出执法怪圈的有效手段，是推进环保执法督查转型的重大措施。

　　开展综合性执法督查，就是要抓住地方政府这一环境保护的“龙头”，督查地方政府贯彻落实国家环境保护法律、法规、政策，从政府决策管理机制入手，通过一些深层次环保问题及时提出预警，推动地方政府落实环境保护主体责任。

　　开展综合性执法督查，就是要全面调查、了解地方环境保护情况，综合推进大气、水、土壤污染防治工作，确保“向污染宣战”取得实效。

　　开展综合性执法督查，就是对新《环境保护法》的学习、宣传和实践，增强全社会环境保护法制观念，促进政府负责、多元共治、社会参与的现代环境治理机制的形成。加大对环境违法行为“零容忍”的打击力度，做到有法可依、违法必究，铁腕执法、铁面问责，使新《环境保护法》得到贯彻落实。

　　综合执法督查的“四个统筹”

　　综合性执法督查，是从经济发展与环境保护关系着眼，从地方政府、有关职能部门、排污单位等不同责任主体着手，从“宏观、中观、微观”3个层面推进，促进地方政府落实环保责任，形成以政府为责任主体的多元化现代环境治污体系。需要做好以下4个统筹：

　　统筹好督企与督政的关系。传统的环保督查一般将企业作为督查对象，效果不明显。综合性督查强调督企与督政相结合，并以督政为主，从经济发展与环境保护和政府管理决策机制的关系着眼，从地方政府、有关职能部门、排污单位等不同责任主体着手，通过查阅资料、走访相关部门、现场检查等方式，了解地方政府经济发展与环境保护的协调情况，深入分析环保工作面临的深层次问题，提出综合性督查建议，为当地政府决策提供参考。

　　统筹好总量控制和质量改善的关系。节能减排是国家转变经济发展方式、调整产业结构的重要抓手，是推动环境质量逐步改善的重要利器。在当前经济发展仍处于重化工阶段、能源消费以煤为主、激励政策不足的约束下，污染减排实行的是目标总量控制。污染减排现已进入攻坚克难的关键阶段，主攻方向从脱硫脱硝、城镇污水处理厂建设逐步转向治污设施运行监管、配套管网建设、污泥处置、小锅炉关停、燃煤设施改气等方面，需要各级政府在政策、经济、管理各方面发力，需要各部门的协同配合，共同承担减排责任。综合性督查着力对减排机制的建立与运行进行了解，推动污染减排工作落实，促进当地环境质量改善。

　　统筹好政策措施与工作机制的关系。好的政策措施需要有好的工作机制来推动。通过开展综合性督查，打破“就环保论环保”、“仅环保管环保”的观念，对地方面临的环保难题和存在的问题提出建议，进一步完善环保政策措施，推动地方政府落实环保责任，形成环境污染治理合力，真正建立党委领导、政府负责、人大政协监督、环保统一监管、相关部门齐抓共管、企业治理、公众参与的环保工作联动机制。

　　统筹好调查研究与督查检查的关系。开展综合性督查，不仅局限于现场检查，还要采取查阅资料、座谈走访等方式深入调研，从经济发展与环境保护关系着眼，从落实不同主体环保责任着手，从“宏观、中观、微观”3个层面推进。通过宏观层面，把握政府决策机制中体现生态文明建设、环境保护的情况；通过中观层面，掌握地方政府向“污染宣战”、开展“三大战役”的情况；通过微观层面，督查各环保责任主体责任落实情况。

　　传统执法督查如何转型

　　思路决定出路。面对严峻的环保形势和艰巨的督查重任，环保执法督查必须勇于创新，探索新路，不仅要有铁面执法的勇气，还要有破解难题的智慧，更要有求真务实的作风，积极推进传统执法督查转型。

　　观念转型。在环保战略性转型的形势下，环保执法督查要树立新的理念，实行“五个转变”：从单一督查企业向重点督查政府及相关部门、排污单位“三位一体”转变；从环保执法监管单打独斗向相关部门齐抓共管转变；从事后处罚向风险防范、源头治理、全过程执法督查转变；从传统型、粗放型向科学化、精细化、网格化、法规化执法监管转变；从环保部门承担无限责任向承担有限责任转变。

　　重心转型。要突出重点，综合推进，由过去重点督查企业转向重点督查政府，并与相关职能部门、排污单位一起形成“三位一体”综合推进。要强化地方政府的环保主体责任，落实环保考核机制和环境责任终身追究制，着重解决地方政府环境保护不作为、乱作为，甚至干扰环境执法等问题，相关职能部门互相推诿、责任不到位的问题，排污企业不守法、不治污、不承担社会责任的问题，真正做到抓住“龙头”、牵住“牛鼻子”，落实地方政府环保主体责任，推动当地环境质量改善。

　　方式转型。面对环保复杂形势和艰巨任务，环境执法督查要采取多种方式。总结京津冀大气污染执法督查的经验，一是在职责分工上，实行国家、省、地“三级联查”机制，即“国家督查、省级巡查、地市检查”；二是在组织形式上，按照“三机制、六结合”开展工作，即“坚持联合执法、区域执法、交叉执法机制，实行明查与暗查结合、日常查与突击查结合、昼查与夜查相结合、工作日查与节假日查相结合、晴天查和雨天查相结合、地面查与无人机空中查相结合；三是在检查方法上，注重暗查和突击查，做到“三不三直”，即不定时间、不打招呼、不听汇报和直奔现场、直接督查、直接曝光，使排污单位环境违法问题无处遁形。

　　手段转型。传统环保执法督查对环境违法行为缺乏应有的手段和力度，致使环境违法行为屡禁不止。新《环境保护法》授权环保部门对造成环境严重污染的设施、设备可以查封扣押，对超标排放的排污单位可以责令停产、停止整治；对违法成本低的问题，设计了罚款按日计罚规则；对未批先建又拒不改正、通过暗管排污逃避监管等违法企业责任人，引入治安拘留处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。环保执法督查要运用这一法律手段，执行最严格的环保制度，借力“两高”司法解释，与公检法部门联动，对环境违法行为保持高压态势，实行“零容忍”，做到铁腕执法，铁规治污，铁面问责，着力解决“违法成本低、守法成本高”的问题，使排污者在法律面前不敢违、不愿违、不能违。

　　作风转型。新《环境保护法》出台，对环保“权”和“责”作出了明确规定，对环境执法督查人员提出了更高要求。环保执法督查人员要认清形势，转变作风，在“快、准、实、严”上下功夫。环保执法督查人员要有敏锐性，及时发现环境违法问题，做到第一时间赶赴现场，第一时间调查清楚问题，第一时间开展处置，第一时间上报调查情况；要刻苦钻研业务，熟悉环保法律法规政策，熟知企业的生产工艺、排污节点，准确判断排污性质和问题；要求真务实，客观公正，对违法问题不隐瞒、不夸大、不缩小，如实上报；要坚持原则，严格执法，严于律己，公开、公正、公平地处理执法督查中发现的各种问题。通过快、准、实、严，转变督查作风，提高督查效能，实现尽职免责。

　　作者单位：环境保护部华北环境保护督查中心