“用之不武，弃之可惜。”一位长期研究环境保护政策和制度的专家如此描述我国当前的排污许可证制度。
    排污许可证是环境管理部门所颁发的、赋予组织和个人排放污染物权利的凭证，其目的在于明确排污单位在进行污染物排放活动过程中应当遵守的规定，以实现排污单位日常生产阶段的排污行为控制。
     “这是国际通行的一项环境管理基本制度。”环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南介绍说，目前，美国、日本、德国、瑞典、俄罗斯以及我国的香港、台湾地区等均已对水污染物排放行为实行许可证管理。
     但这样一项已经被证明行之有效的“基本制度”，为什么在我国的实施效果不如人意，变成了“鸡肋”制度？“有的地方把发放许可证作为应付环保部门检查的摆设，有的地方只管发证，把证后管理抛到一边，有的地方甚至仅把这一制度作为一项权宜之计。”环境保护部相关调查报告指出，种种原因导致了这项重要的环境管理制度并未像环境影响评价制度等一样，在我国的环保政策体系中发挥应有的核心作用，也未与总量控制及减排等国家环境保护的战略行动相关联。
     针对这一问题，“十一五”和“十二五”期间，“水体污染控制与治理科技重大专项”（以下简称水专项）中的战略与政策和监控预警主题对水污染物排污许可证制管理进行研究，总结了我国水污染物排放许可证制度实施现状和主要存在的问题，并从排污许可证制度的立法和技术规范制定、排放政策整合以及分阶段推行等多个方面，提出了政策建议。
 
20年“推而不广”
20多年推动，很多省市专门制定了暂行办法或暂行规定
    “我国水污染物排污许可证制度确立于上世纪八十年代。”熟悉此项政策发展历程的一位环保专家回忆说，早在1988年，原国家环保局发布《水污染物排放许可证管理暂行办法》，对排污申报登记制度及在此基础上实施的排放许可证制度作出了相关规定，并确定上海、北京等18个城市为水污染排放许可证试行单位。
    次年出台的《水污染防治法实施细则》规定，对企业事业单位向水体排放污染物的，实施排污许可证管理，进一步确立了其法律地位。“但在《水污染防治法》中，这一制度仍然未被提及。”这位专家表示。1994年，原国家环保局宣布试点工作结束，开始在所有城市推行排污许可证制度，此后，一些国家层面或区域水污染防治条例、省（市）在地方法规中均对这一制度有所涉及， 2008年，新修订的《水污染防治法》第二十条规定国家实行排污许可制度，正式确立了其法律地位。
    “在过去的20多年里，通过分区、分点的试点，在各地逐步推广，具备地方立法资格的省市已经对此作出了专门的立法。”王金南表示，目前我国31个省、自治区、直辖市中，已有20多个省（包括直辖市）专门针对排污许可证制度制定了暂行办法或暂行规定。如2010年7月1日实施的《浙江省排污许可证管理暂行办法》，2011年实施的《江苏省排放水污染物许可证管理办法》和2013年实施的《甘肃省排污许可证管理办法》。
    截至2010年，浙江省已有4万余家实施了排污申报登记，共向约1.5万个单位发放了排污许可证，为“十一五”总量控制目标的完成发挥了重要作用。排污许可证提升了环境准入门槛，给现有重污染企业造成一定压力，在一定程度上促进产业结构转型升级，对调整污染企业布局，淘汰落后产能起到了一定引导和刺激作用。
江苏的实践取得较为明显成效
    “其实，早在1987年，江苏省常州市就开始率先实施排放水污染物许可证管理制度，对排污许可证实行市、辖市区二级管理。”参与水专项“水污染物排污许可证制度”课题研究的江苏省环境科学研究院邢雅囡告诉记者，“截至2010年底，常州市共核发排污许可证786张，国控、省控重点污染源单位排污许可证持有率达100%。”
    2008年1月，江苏省环保厅、财政厅、物价局等部门联合决定，在经济较为发达的太湖流域试行水污染物排放指标有偿使用和交易试点工作，试点单位在认购排污权有偿使用指标，并完成缴费后，由环保部门核发排污许可证，予以确认。
    “江苏省太湖流域266家重点监控排污企业无偿使用排污许可证的历史到此结束。”邢雅囡说，此后，江阴市环保部门推行了废水排放IC卡收费管理制度，当企业获得排污许可证后，环保部门根据废水排放许可量发给企业相应的排污权IC卡，只有刷卡后，废水排口阀门才能打开，一旦排放量接近超标线，“电子阀门”就会向企业和环保部门发出警报，提醒企业减少污染物排放，以此来保证企业排放量不超许可量。
     截至2013年上半年，除无锡市区外，江苏省太湖流域共核发排污许可证4500多张，国控、省控重点污染源单位排污许可证持有率达100%。“明年，水专项课题中关于排污许可证实施的课题，将在示范区进行业务化运行。”邢雅囡介绍说，2012年上半年，水专项监控预警主题太湖项目的“太湖流域（江苏）控制单元水质目标管理与水污染物排放许可证实施课题”就开始筹备示范区太湖流域（江苏）排污许可证动态管理体系和太湖流域（江苏）排污许可证管理中心系统开发的基础准备工作，并对如何进行基于控制单元的重点污染源      排污许可量初始分配以及如何在示范区发放排污许可证进行了研讨。截至目前，已完成部分控制单元重点污染源主要污染源最大允许排放量的分配工作。
总体实施不够理想
     “江苏省太湖流域排污许可证制度实施以来，对提高企业环保意识、加强工业污染控制、促进污染物总量减排等有一定的作用，但排污许可证实施的总体效果欠佳。”邢雅囡认为。
     “从江苏省太湖流域各市调研总体情况来看，除江阴外，其他地区排污许可证制度实施的效果离预期目标还有较大距离。”邢雅囡介绍说，太湖流域各地排污许可证发放工作整体上推进不力，发放率不高；由于排污许可证的作用和影响有限，尤其是缺少对违证排污企业的有力惩治，同时地方环保部门和企业对排污许可证不够重视，使得排污许可证在日常环境管理工作中难以成为约束企业环境行为的有效手段；排污许可证的实施基本上对改善区域环境质量未有直接作用。
    这也正是我国排污许可证制度实施的主要问题。王金南表示，目前，各地发证工作进展缓慢；企业对排污许可证不够重视，其作用和影响有限；许可证实施尚未对区域水环境质量改善发挥直接作用。
 
四大问题成桎梏
缺乏上位法规范，点源控制的核心政策至今仍空缺
      “许可证制度应该是分阶段性的，目前，要想一步到位还有不小的难度。上位法现在没有完全做好，执行时很多事情就没有依据。虽然各省都有自己的规定，但操作时的统一性、严密性都是不一样的。”参与这项课题研究的南京大学环境学院院长毕军告诉记者，“环境保护部之前做了大量的工作，但由于多方面原因到现在还没有出台。”
     2008年出台的《水污染防治法》中仅规定了施行水污染物排放许可证制度，没有具体规定环境保护行政主管部门在设定水污染物排放许可时应当遵循何种原则。换言之，环境保护行政主管部门设定行政许可只能结合2004年《行政许可法》中有关许可原则进行设定。而《行政许可法》所规定的原则是总的原则，没有细分哪种许可应当具体遵循哪些原则，比较宏观。
    虽然现行的法律法规明确了要实行排污许可证制度，并禁止无排污许可证的排污行为，但在“法律责任”条款中缺失相应的约束手段，对逾期拒不改正、拒不领证的行为没有制约措施。王金南表示，同时，由于缺乏上位法规，在实际操作中，地方环保局在管理过程中无法明确环境管理部门和企业各自的责任和权利，以及对违规企业的处罚权利和权限。
目前，我国控制污染排放的政策很多，如环境影响评价、“三同时”、排污收费、总量控制、限期治理等。但各项政策在整个体系中表现得较为独立和分散，没有核心和统领的制度，政策间缺乏协调和整合，导致现有的诸多点源排放控制政策难以有效实施，政策目标难以实现。
没有操作层面的技术规范
     “实施排污许可证制度涉及总量核算、许可证分配、基于监测监管的核定、许可证交易等各个方面，但至今仍未有相关技术规范。”毕军介绍说，法律层面上，《水污染防治法》提到排污企业在排放污染物时执行排污许可证制度，但并没有出台排污许可证的具体实施办法。《水污染物排放许可证管理暂行办法》虽然较详细地设定了排污许可证的登记申报、发证申请、监督管理还有部分罚则，但其设定相比于现今环保事业的发展已经明显落伍，支持不了目前重点源的排污许可证管理工作。而2008年发出的《排污许可证管理条例》目前仍然处于征求意见稿的状态。各地出台的排污许可证管理办法也仅仅是上位政策在一定程度上的衍生，并没有明确排污许可证管理体系中的具体细节。
    “在具体操作层面，排污许可证发放时间滞后。”邢雅囡告诉记者，从国外的经验来看，排污许可证制度应当是环境管理部门的事前调控措施，应由环保部门在企业排污行为发生前对企业的条件资格进行审核，并决定是否准许其从事特定的排污活动。但目前排污许可证制度由于发证时间滞后，导致企业在排污后仅仅将其作为一种事后的许可，同时由于环保部门对企业申报的排污指标没有进行实质性的审查，很多以不超环评批复量为依据，使得排污许可证在实践中根本不具有权威性。
排污许可证总量核算不规范，无法支撑总量减排
    “许可证到底有没有用，要看它的基本要求是否能达到，这个基本要求就是数据的准确性。”毕军说，“现在我们还无法完全做到企业的排放数据完全准确。”
    现有排放控制政策无法做到排放数据的“有依据、可核查”。排污申报制度缺乏与其他制度的配合，排污申报数据无有效核查手段，数据质量没有保证；环境统计作为计划经济体制下的常规手段，已不能满足市场经济体制下的污染源管理。这已成为许可证制度实施的主要瓶颈。
    通过江苏省昆山市企业各套数据对比发现，同一企业的排污收费、排污权有偿使用与交易、环境统计数据均存在较大差异，对于大多数企业而言，各项制度的核算结果并不一致。
    从实践来看，“重点污染源水污染物实际排放量核算较难。”邢雅囡表示，目前，重点污染源污染物排放数据混乱，共存在9套数据（环评批复量、验收监测数据、排污申报数据、排污权交易数据、环统数据、污染物普查数据、自动监控数据、排污许可证数据、有偿使用数据等），实际管理过程中如何准确地获得重点源的实际排放量是排污许可证得到有效监督管理的主要障碍。
对违法处罚没有威慑力
     “目前，我国对违反水污染物排放许可证制度的排污行为的处罚还主要依靠行政处罚，处罚内容主要包括责令限期整改和罚款。”毕军告诉记者，其中，对罚款额度的裁定，以及对持续违法排污行为仅有一次处罚权的限制，导致处罚力度、可操作性都较差。
     “处罚力度轻，不足以起到威慑作用。”邢雅囡举例说，《江苏省排放水污染物许可证管理办法》对于排污单位不按照排污许可证或者临时排污许可证的规定排放污染物的，由环境保护行政主管部门责令限期改正，并处1万元以上5万元以下罚款；而修改后的《水污染防治法》虽然在处罚力度上有大幅提高，但最高限额的罚款相对于企业来说威慑力仍不足；由于没有更详细的处罚原则，在上限范围内罚多少主要由执法者主观断定；处罚手段也较单一，以行政处罚为主，没有具体规定民事、刑事处罚，可操作性差；薄弱的监管措施使得企业违规情况更加猖獗，违法成本过低。
    同时，由于缺乏设计规范的监测方案，污染源排放监测频次低、监测数据代表性差等问题，加之没有有效的数据记录、核查机制，使数据质量无法保证，影响了排污许可证制度的确定性。邢雅囡表示，排污许可证制度的实施也缺乏信息公开和公众参与。
 
六大措施推进
排污许可证制度实施加快排污许可证制度的立法和技术规范制定
     “尽快制定《水污染物排放排污许可证条例》。”王金南表示，明确排污许可证制度的目标和地位，明确管理对象亦即排污许可证制度的发放范围，明确管理体制，设计排污许可证制度的管理机制，明确信息、资金、监测核查和问责处罚机制的目标和原则。
加快制定许可证制度实施的技术规范或导则
     一是制定许可证实施技术规范体系。包括许可证的申请、评估、审批、核查和问责等方面，具体到各个环节需要提交的材料清单，各种材料所需要满足的要求等。
    二是制定监测方案设计导则。根据行业和污染物排放特点，按照现有规范，结合管理需求和监测能力，制定监测方案。监督性监测方案的设计应基于企业自我监测，聚焦于该点源排放的薄弱环节，在保证确定性的基础上，实现监测费用的有效性。
     三是制定企业排放总量核算技术规范。应在国家及地方层面《排污许可证管理办法》及其细则等中规定，“持有排污许可证的排污单位，根据环境统计制度中污染物年度实际排放量核算结果确定其年度排放量”。将排污申报登记制度与排污许可证年审进行整合。将排污申报登记与排污许可证年审合并进行，整合《排污许可证年度报告表》与《排放污染物申报登记表》内容，避免排污单位的重复填报和环境保护行政主管部门的重复审查。
整合排污许可证制度和其他点源排放控制政策
     毕军表示，排污许可证制度应贯穿企业生存周期的全过程，其管理核心应是将排污者应执行的有关国家环境保护的法律、法规、政策、标准、总量削减目标责任和环保技术规范性管理文件等要求具体化，落到实处，有针对性地、具体地、集中地明确在每个排污者的排污许可证上，实施一证式排污管理，一本排污许可证能联系企业建设、生产、污染控制、现场监理等环境管理的全过程。
     因此，排污申报、总量控制、排污交易、排污收费、排污口设置规范化、限期治理及清洁生产强制审核等环境管理制度都应体现在排污许可证当中，同时在现行环境保护法律框架下有机衔接环评审批、“三同时”验收，整合环境监督执法检查、环保监督员管理、环保设施运行监管管理等方面的规定，形成便于长效监督管理、便于操作的相对集中的环境管理制度，这也完全符合中央要求减轻企业负担要求。
基于总量和容量核算，分阶段推进排污许可证制度
    由于基于容量和总量控制前提下的排放许可分配基数差别很大，水专项课题组建议分阶段推进排污许可证制度。毕军认为，在前期，如2020年之前，仍然采用基于总量的许可证分配办法。在此之后，通过较长时间试点获得的技术储备，结合TMDL技术等，基于流域水环境质量目标摸清各地可以排放的实际污染物总量，在此基础上制定基于容量核算的许可证分配方案。环境保护部在相关办法中应明确这一基本原则。
    基于总量核算的许可证分配办法，水专项课题组根据在辽宁的试点经验，新、改、扩建建设项目的许可排放量可参考项目环境影响评价中预测的年污染物排放总量，并参照环境保护工程竣工验收报告中监测数据进行修正。
     王金南表示，对现有排污单位，建议根据环境影响评价、环境保护工程竣工验收数据确定排水量，并与近3年排水量监测数据进行对比。若与这些数据有较大出入，则由环境保护行政主管部门结合现场检查及历年监测数据等重新确定，必要时可要求排污单位提供相关信息。在确定排水量后，基于排污单位执行的国家或地方污染物排放标准计算得到最终许可排放量。
    在实施了排污权有偿使用与交易的试点地区，通过以上方式得到初始许可排放量，以界定排污单位排污权最大允许申购量，在有偿使用或交易过程完成后，环境保护行政主管部门根据通过审批的排污单位申购或交易量确定其最终许可排放量。
提高现有监测与监管能力，满足许可证核查要求
     即使在发达地区，自动监测体系仍然不完善，并且数据质量也有较大的争议。毕军介绍说，在东部发达地区，环境监察大队工作人员可能一个人平均管理超过300家企业。所以整体上现有的监测监管能力是不能满足许可证核查的管理要求，这是许可证制度推行的主要瓶颈之一。最为有效的办法是将统计数据与许可证数据一体化，这样会大大推动许可证数据的获取，并提高准确性。
     具体手段上，课题组专家认为，应调整环境统计数据的统计方法。对在线监测设备正常运行且符合数据有效性要求的排污单位，以在线监测数据月平均值与月排水量数据相乘得到；对不具备在线监测数据，或已有在线监测数据无法达到有效性要求的排污单位，以月度监督性监测数据平均值与月排水量数据相乘得到。而对缺乏可用监测数据的排污单位，可采用物料衡算或产排污系数方法进行计算。基于环境统计确立实际污染物排放核定体系。
    由于环境统计数据的权威性较强，王金南建议，将排污许可证制度实际污染物排放核定体系与环境统计体系相对接，以整合现存的排污申报、排污收费、排污权有偿使用与交易等多套统计数据，形成统一的实际排放量核定统计体系。
强化排污许可证制度中有关处罚条款
     “显而易见，短期内我国环境监测和监管能力还难以一步到位。”王金南说，除了开放相关的监测市场，引入第三方环境监测服务之外，加大处罚力度短期内可以通过威慑作用来迫使企业更加守法，按照许可证的要求进行技术改造、排污和监测。
    例如，将逐日处罚手段应用于许可证管理可明显增加企业违法成本，真正使许可证成为环境污染控制的新政策。除此之外，建议许可证由目前的无偿发放转为有偿购买，强化环境容量是一种资源的理念，可以促使企业合理排污。有偿的许可证也为排污交易提供合理的交易对象，也可以提升区域环境污染控制的整体效率。
建立基于许可证的污染源动态管理系统
    毕军建议，推行基于许可证的排污台账信息化，录入排污单位污染物排放浓度及排水量监测数据，实现月度实际排污量计算，并汇总形成季度、年度排污量以备查询，同时满足各项制度的需要。
    其中，监测数据的录入与现有的在线监测体系进行衔接，利用现有的在线监测设备与各级环境保护行政主管部门之间的联网，实现排污单位监测数据的实时传输与监控。最后，依托这一信息平台每年度对许可排污量、实际排污量进行对比，以判定是否需要执行超总量处罚，从而形成系统、动态的污染源管理系统。