策划主持：张国兴，河北省环境保护宣传教育中心副主任，《河北环境保护》杂志执行主编

    特邀嘉宾

    谢禄生， 省政府研究室原主任

    王路光，省环境保护厅原总工程师

    谢军安，石家庄经济学院法学院原院长

    “顶层设计”，原本是工程学概念，其引申义为自高端开始的总体构想，出现在中央文件中，首见于“十二五”规划，党的十八大以来更成为热词，被理解为政府统筹内外政策、制定发展战略的重要思维方法。 “不谋全局者不足以谋一域，不谋万世者不足以谋一时”。陈国鹰厅长上任以来，也在各种场合突出强调我省环境保护的顶层设计问题。为此，《河北环境保护》编辑部邀请了有关学者、专家围绕环境保护的顶层设计问题进行了讨论,学者们纵横捭阖，鞭辟入里，亦庄亦谐，不拘一格，思想的光芒穿云破雾，为读者廓清了一片澄澈的天宇。

    顶层设计 解决悖论与绕开陷阱谢禄生： 着名经济学家吴敬琏2010年12月18日在中国经济前瞻论坛上发言指出，落实十二五规划，推进全面改革，“顶层设计”是个很好的意见。顶层设计的意思，是从全局视角对项目的各个层次、要素进行审视安排，实现理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法。吴敬琏认为，“我们要在比较短的时期内去形成新的体制，而由政府来主持建立我们新的体制，这个设计不是像指令性计划那样把它弄得丝丝入扣，非常具体，但是一个框架性的设计是必须要有的，这就是最上面的一些设计。”

    谢军安：从环境保护本身而言，应该说，我们这些年环境保护的探索基本是没有达到预期目标。早在1992年第一次世界环保大会在里约热内卢召开时，就产生了一个宣言，呼吁全世界共同处理好环境与发展的关系，实现可持续发展。很遗憾，在10年后的约翰内斯堡第二次世界环保大会上，有一个针对过去10年的总结，大意是正在进行整个世界的可持续发展，整个过程是失败的。就我们国家而言，现在几十年过去了，中国环保的道路，无论是以前还是以后，都不能漠视一个悖论，这就是经济社会发展和环境保护之间的悖论，所谓探索环保新道路，无非就是找到这二者之间的平衡点。我觉得这些年来，我们的这个平衡点没有很好地找到。从这个意义上讲，顶层设计也是一定历史发展阶段给环保工作者提出的必然的任务。对照河北省实际，我举一个例子。目前钢铁行业利润太低，省国土厅就在考虑将我省的矿产资源进行储备，这也是一个顶层设计的考量，因为我们不能把所有的资源都用了。所以环保顶层设计并不能仅仅局限在环保，要在生态文明建设的背景下统筹起来。

    王路光：我们一直在讲，我们不走先污染后治理的老路，但是有一些客观规律不以人的意志为转移。从1979年《环保法》试行，到上世纪80年代提出“环保八项制度”，现在回头看，绝大多数企业都是1979年以后才投产的，环境影响评价啊，“三同时”啊，限期治理啊，制度有很多，就是效果不理想。我国着名历史学家钱穆在分析中国历史时指出，中国管理制度演绎的规律是，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它，相沿日久，一天天地繁密化。越来越繁密的制度堆积，往往造成前后矛盾。这样，制度越繁密越容易生歧义，越容易出漏洞，因而越来越失去效率。这种现象就是我们通常所说的钱穆制度陷阱。 “钱穆制度陷阱”揭示了这样一个道理，有效的监督制度不可能是一个单项的制度，而应是一个制度体系。但这个制度体系不是以制度的多少为标准的，不是越多越好，而是在于管不管用。因此，制定制度要切中问题要害，建立真正管用的制度框架。目前环保制度就存在“碎片化”的问题，亟需在顶层设计思维下重新取舍、安排、统合。

    顶层在哪里需要设计者审时度势

    谢禄生：“顶层设计”是一个决策问题。提出“顶层设计”既是中央审时度势的结果，又是实施科学决策的方法。现在我们发展的外部环境发生了重大变化，国际间存在的东亚出口模式、美国高消费模式和资源供给国经济模式的“三角循环”，已基本被国际金融危机打破，表面是冲击了增长速度，实际是冲击的发展方式，不转不行了。环境治理在发展中的地位凸显，成为一项大目标、大工作、大改革，本质上是因为进入了一个新的发展阶段。如果问“顶层”在哪里，顶层就在转方式、调结构。各区域、各部门，方方面面都要围绕着这个目标干，但如何形成合力仍是需要研究的大问题。各部门、各地方既有共同利益，也有自身角度，过去较多从自身角度考虑问题，不算是个别现象，由此造成摩擦与掣肘。所以，必须有一个顶层设计，没有顶层设计，这样一个大涵盖面的问题难以推动。

    王路光：什么是生态环境保护的顶层设计？我认为它必须能够统和环境与发展、环保与社会、顺应与保护、管理与文化的基本关系，体现十八大报告中讲的，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，即生态与经济、政治、文化、社会五位一体，这才算顶层。那么要让这个宏大的设想不落空，就需要环保顶层设计需要实事求是，返璞归真。省委书记周本顺曾讲过全域规划，我的理解是，要局部，更要整体；要眼前，更要长远。不要陷在眼前繁杂的问题中，也不是平视，而是要从问题中超脱出来，站在全局的高度来审视，寻求解决之道。全域规划和顶层设计应该是一个事情，一个是从全局、整体上解决，一个是从高端、源头上解决，高度就是全局。顶层，是解决问题必须和首先切入的层面，但到底多少是高？哪个是顶？这又是一个相对的概念，人类发展的时间和空间都没有止境，事实上，在实际的工作中，设计者站到哪个高度，哪儿就是顶，设计者看到哪个广度，哪儿就是全局，这就需要设计者能够高屋建瓴、审时度势。实践是检验真理的唯一标准。问题解决的效果好，说明站到位了。效果不好，那就需要调整站位。

    河北不走在前头交不了账

    谢禄生：所谓顶层设计，是一个战略问题。战略不是目标，是路径。战略要做取舍，做选择，有所为有所不为。我们发了“十条”措施、 “二十条”措施，这还不是战略，是具体工作，当然它内涵着战略思想。但这还不够，战略要有系统性、整体性、协同性，否则就分不清轻重缓急，就只能水来土掩，兵来将挡。确定战略定位首先要搞清战略背景，明确战略决策的出发点。对我们来讲，主要应该考虑三个因素：一是国家的大政方针和要求，这是明确的，也是严格的；二是我们的发展实际，主要矛盾是如何协调环保和经济的关系，争取环境治理和经济发展共赢。这需要进一步研究环保视角下的产业调整的方向、目标、路径、次序及措施；三是社会动员问题，包括群众环保、生态意识的提升，社会、家庭、个人生活方式转变的组织问题，这些方面的很多问题还有待破题。我认为，环保的顶层设计从原则上可以把握以下几点：第一是先行意识。中央把京津冀地区确定为环境治理的重点地区和先行地区，我们只能前行，不走在前头交不了账；第二是短期目标。战略自然要关注长期目标，但为了达到长期目标，短期目标及路径又是更重要的。我们的任务十分艰巨，建议采取“不求超不求快、打基础顾长远”的方针，以求渐进加速；第三是总体联动。把环保纳入转方式、调结构、保民生的大盘子，各地各部门保持有关工作项的简单一致性，使各项工作相互得到加强。

    绿色崛起必须以环保“一区两统”为支撑王路光：省委书记周本顺提出“绿色崛起”，我认为说得很到位。河北的发展，需要崛起，才能顺应京津冀发展的战略格局。同时，崛起必须以绿色为标志，才能符合京津冀发展的战略方向。应该说，这是以生态环保为特征的强势的可持续发展。绿色崛起，需要资源环境的承载与支撑。在环保领域，亟需做好“一区两统”。一区，就是环境功能区划；两统，就是统合各类生态环境保护规划，统合各种环境管理制度。从而形成引领发展方向的合力，提升环境管理的效率。在环保部门三定方案的若干职责中，有四个最关键的，即区划、规划、标准、监管。区划是生态环保的基点，在空间上划分环境功能区，按功能进行保护。高功能区域高标准保护，低功能区域低标准保护。必须要先有区划，然后制定或者确定执行的标准，然后规划实现标准的路线图、时间表，并通过监管去落实规划，一环扣一环。现在全省经济社会发展很快，格局变化很大，原先的环境功能区划已经很不适应。经济社会发展布局如何与生态功能区相适应，如何实现经济社会与生态环境的协调发展，实现人与自然的和谐，这是我们面临的迫切需要回答的重大问题。而环境功能区划，就是我们在全域视角上统合经济社会与生态环境的重大关系，回答上述重大问题的基础。这项工作，需要集中力量做好。区划好了，才能根据区域环境功能定位找出现状与目标之间的差距，把生态环境规划做好，进而指导经济社会发展布局、结构调整和转型升级，这是一套组合拳。 “两统”，一是统合现有的各类环境保护规划。我们现在面临两类问题，一是生态环境问题，一是环境污染问题。前者涉及人民根本与长远利益，后者涉及人民健康与生活。从生态学上讲，后者从属前者，是前者能量流、物质流循环的问题。相应的环境规划有很多，长期的，短期的，生态环境的，环境要素的，污染物的等等。我省有一个最根本的规划---河北生态省建设规划纲要，期限是2030年。生态环境问题的时空尺度很大，要素很多，结构很复杂，必须用一个时空尺度与之相应的规划去解决，去统合各环境要素、各区域流域、各时段的子规划，统分结合，形成合力，持续推进，这样才能解决生态环境问题。另一个是统合环境管理制度。现在的环境制度和规定很多很多，需要按照改善环境质量，实现人与自然和谐这个根本目标，重新审视机制设计与制度安排，在架构上进行再设计再创新，形成与我省绿色崛起相适应的简洁高效的环境管理制度体系。（文中所涉及内容仅为个人观点，不代表本刊立场）

    河北环保顶层设计的切入点

    谢禄生：我觉得可以从三个方面考虑切入点问题。第一，目标切入点。目标切入点主要是治理对象的切入点。环境问题的治理对象主要有三个，空气、水、土壤。三者之中，应把大气治理作为“明星业务” ，因为中央要求最明确，社会影响最广泛，监测评估条件也较完善；水的治理次之，基本思路是广泛宣传、典型处理、实际推进；土壤治理问题，基础工作较滞后，思路待清晰，基本思路是选择性宣传、基础工作加污染物治理。从区域对象看，大气污染的治理重点，就按中央确定的5个城市，其它跟进，不用管短期排名谁前谁后的问题。第二，战略切入点。我感觉最重要的是调整控制战略，从污染物总量控制转向环境质量控制和风险控制。要测定各地的“环境容量”，实行“容量总量控制”和“特别排放限值”的差别化控制政策，引导地方与企业形成稳定预期。从控制局地污染向区域联防联控转变是一个方向，但涉及跨省联控，需要认真研究政策问题。第三，业务切入点。主要是尽快完善环境监测评估，弄清污染物区域排放与污染特征，加强大空间、长时间尺度污染源识别；加强污染物的协同治理，全面把握污染的固定源和移动源，有重点的精准治理；强化监管和执法力度，排除监管漏洞，提高违法成本，强化社会动员。很重要的一个问题是，抓住机遇，大力发展环保产业，着力向中央争取防污治污资金、财税、金融、补偿和产业发展方面的政策支持，并加强与央企在这方面的合作。

    必须确定生态红线

    谢军安：顶层设计中，一定要把我们河北省的生态红线明确出来，资源红线在什么地方，环境红线在什么地方。从国家层面，现在国土部门、矿产部门、林业部门都划定了红线，水资源的红线也划定了，我们河北省怎么去做？生态红线是扞卫老百姓的生存底线，底线一旦破了，生存都成了问题。同时，我建议河北省尽快建立绿色GDP的核算，这项工作非常重要。河北省是一个经济大省，经济总量在全国排前十位，但是我们能耗占了全国的1/12,而产生的GDP才是全国的1/20，财政收入是全国的1/34。我们的GDP是靠污染环境、浪费资源、破坏生态换来的。据我了解，国家在2006年搞过一段绿色GDP核算，后来放弃了，觉得比较难，去年今年又准备重新启动绿色GDP整个国家的核算，我想我省可以先行一步。建议加快我们河北省环境教育立法。公民的行为，有些东西光靠宣传口号是不行的，必须在法律、制度上去规制。现在据我了解，宁夏、天津已经走在了前头，河北省也可以开始着手做这方面的工作。

    顶层设计的推动问题 谢禄生：我们讨论的顶层设计问题，除了刚才的内容之外，还有一个重要问题，就是解决推动问题。好政策要有好落实取决于三个条件， 第一，领导层的政治意志；第二，强有力的执行体系；第三，进入角色的群众基础。“顶层设计”是宏观设计，不是微观管理，上层与下层必须呼应起来，这些都需要领导层的工作力度。作为环保部门要做些什么工作呢？我觉得，一是推动顶层设计，顶层设计是高层设计，需要政府牵头，各方参加；二是推动顶层决策，环保部门要加强研究，提供论证；三是推动顶层推动，就是要当好参谋，需要高层协调的问题，及时提出来。

    城市建设要学点老子哲学王路光：我一直思考这样一个问题：现代科学研究已经表明，在空间上，人与自然存在一个数量的界限，一个阈值，一条底线。资源开发，例如河流开发，达到一定程度会丧失其生态环境功能。空间开发、海岸线开发、城市建设有没有度的问题？我想是有的。老子《道德经》讲，万物负阴而抱阳，冲气以为和。阴为静为大，阳为动为小，是为调和。空间开发过度，宜阴静处而阳动，必失调和，必有后果。我们河北7个城市大气污染排名前十，这是个特别值得思考的现象。这7个城市，无论是人口多的还是少的，无论是产值大的还是小的，无论是产业重的还是轻的，无论是山前的还是平原的，都进入了前十。我想，这里面是不是存在一个共性的主导的因子在起作用哪？是不是城市建设存在问题，或者说建设用地与绿地的比例和布局出了同样的问题？现在一些专家已经开始反思城市建设，不能建造一个易发雾霾的城市。建了一个造纸厂，怎么能不排黑液？池塘养殖密度过大，怎么能不发生水华？海岸线开发过度，怎么能不发生赤潮？当然，不是不能消除雾霾，只不过城市的维护成本会很高。为什么不能建设一个统合顺应与保护的城市，一个低耗高效的城市哪！现在，经济需要调结构、转方式 ，工业需要转型升级，城市是不是也要调结构、转方式、转型升级哪？我想，答案是肯定的，毋庸置疑的！老子说：人法地、地法天，天法道，道法自然。自然，“独立不改，周行而不殆”，城市，是人类文明的集聚，这个“人文”最集中的地方，要不要顺应自然呢？答案应该也是肯定的。一位音乐教师说，石家庄的扬尘多是因为石家庄的路太平！这句话对我触动很大。雾霾诱因是雾，成因主要是尘，其中扬尘占有很大比重。我想起以前在武汉走过一段路，那段路面是弧形的，路面很清洁，尘土都被刚刚下过的雨水冲掉了。这个道路的设计，把人力和天力统筹考虑，顺应自然，达到了人力所不及的效果。这其实就是符合“道”的顶层设计，事半而功倍。而石家庄道路的路面大多是平的，很多裸地绿地与道路是连通的。下雨时，裸地绿地的土冲到路面，路面上的土，雨水冲不掉，都淤在道路两侧，天晴后过车又把它扬起来，这样往复循环。我们只想自己怎么去治，没想到借天力，其实天力比人力大得多。