对于屡屡撞入公众视野的稀土问题，监管部门也有一肚子“苦水”要倒：鉴于南方稀土矿埋藏浅、易开采的分布状况，监管本身就是个难题；而法律法规的缺失，更是让打击“黑稀土”陷入执法困境

“这3年以来，国家对稀土的开采和管理越来越重视了！但就目前情况来看，‘黑稀土’是个始终绕不开的话题。”

9月24日，坐落在北京市万寿路27号的工信部办公大楼里，原材料司稀土处处长施耀强向法治周末记者坦言，对“黑稀土”的打击一直是个难题。

同一天，由法治周末记者采写的报道《“黑稀土”的“洗白”路》，揭秘了7家企业收售非法盗采和来源不明的稀土矿产品，充当“黑稀土”“逍遥”市场的“洗白”工具，在社会上引起广泛关注。

“尽管这几年打击力度在不断加大，但‘黑稀土’的开采和买卖问题一直都像痼疾一样的存在。”这份困扰了施耀强许久的苦恼，在近一段时间，更是频繁压上他的眉间、心头。

“福建省龙岩市公安机关最近破获了一起稀土买卖案，却始终找不到特别合适的法条来定罪。”施耀强眉头紧锁，“在打击‘黑稀土’的交易上，我国现行法律还是一片空白！”

现行法律存在漏洞

2011年5月19日，国务院发布“12号文”，即《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》(以下简称《意见》)。

《意见》明确规定，要用1至2年时间，建立起规范有序的稀土资源开发、冶炼分离和市场流通秩序，使资源无序开采、生态环境恶化、生产盲目扩张和出口走私猖獗的状况得到有效遏制。

如今，3年时间匆匆而逝，“黑稀土”的打击行动却始终受到桎梏。

据施耀强介绍，近段时间，龙岩市公安局打掉了盘踞龙岩已久的“黑稀土”买卖团伙，涉案人数达5人，涉案金额超过1亿元。

“本来是挺值得庆贺的一件事，但公安机关却一直难以找到合适的罪名来追责。”施耀强称，“矿产资源法只对开采环节进行规制，涉及不到买卖环节。”

矿产资源法第十七条规定，国家对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种，实行有计划的开采；未经国务院有关主管部门批准，任何单位和个人不得开采。

同时，第三十九条提出，违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。

单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的，依照前款规定处罚。

“这两条规定确实在源头上遏制了‘黑稀土’的出炉。但总有漏网之鱼存在，这些漏网的‘黑稀土’进入了买卖环节以后，要怎样进行追责？”施耀强有些忧虑。

“黑稀土”买卖环节的法律空白，造就了众多稀土商贸企业违法收购“黑稀土”的温床。

“龙岩这个案子也遇到了同样的问题，最后他们(龙岩市公安局)是以非法经营罪来界定的。”施耀强说。

非法经营罪，是指未经许可经营限制经营、买卖的物品、许可证或批文，以及其他如电信业、证券、期货业等的非法经营，扰乱市场秩序、情节严重的行为。

刑法第二百二十五条规定，有上述非法经营行为之一，扰乱市场秩序，情节严重的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金；情节特别严重的，处5年以上有期徒刑，并处违法所得一倍以上五倍以下罚金或者没收财产。

然而，据法治周末记者了解，除去在1991年国务院发布的《关于将钨、锡、锑、离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知》中提出，离子型稀土矿产品的国内销售，由国务院稀土领导小组制定指令性计划，统一管理，严禁自由买卖之外，我国目前并没有明确的法律或行政法规对“黑稀土”买卖是否违法进行定义。

“通知够不上法律和法规的范畴。”德衡律师集团(北京)律师张兴宽解释道，“由此扣上非法经营的罪名恐怕有些牵强。”

在他看来，收购、倒卖“黑稀土”的行为，实质上可划作销赃行为。“这是目前唯一比较适用于‘黑稀土’买卖的规定了。”

面对稀土管理此起彼伏的法律难题，施耀强也回应道，由工信部牵头拟定的《稀有金属管理条例》正在不断加速推进当中，“我们争取尽快打破这个尴尬的境地”。

南方矿陷管理难题

“都说北有包头，南有赣州。但是很多人都不知道，法律缺失是一方面，南方稀土矿的复杂情况，也给我们的稀土管理出了很大一个难题。”施耀强有些忧心忡忡，“这就好比家门口有块金地，谁能不惦记呢……”

中国稀土产业“北轻南重”的资源分布及离子型稀土的稀缺性，使南方稀土矿成为世界最大的离子型重稀土资源产地。而这些珍贵的稀土资源广泛分布在我国江西、福建、湖南、广东、广西、云南等南方省份的崇山峻岭之间。

“已经探明的储量，占全球离子型重稀土资源的90%以上。”施耀强介绍道。

“南方的离子型重稀土矿发现于上世纪70年代，与北方的稀土矿富集在一小片矿区里不同，南方的重稀土矿品位低，分布区域特别广。”稀土永磁产业在线材料部负责人吴辰辉告诉法治周末记者，在江西省赣州市龙南县等地，几乎漫山遍野都分布着离子型重稀土资源。

“南方的重稀土矿埋藏浅，易开采。这也给盗采提供了很大便利。”他解释道，有些盗采者为了尽早产生效益，常常会与当地政府部门相勾结，盘根错节的利益纠葛，常常给打击行动带来难度。

“我听说龙南县两年前进行整治的时候，整治队伍刚准备从县里出发，下面村里的非法开采矿点就知道了，最终(整治队伍)只好又撤了回来。”吴辰辉说。

同时，吴辰辉提到，由于稀土矿的开采指令性计划和生产指令性计划不匹配，不能满足市场需求，留下了分离工厂的需求空间，这也是盗采蔓延之源。

据赣州市地质矿产局副局长徐新丰此前提供的数据，赣州市全市的稀土原矿分离冶炼能力约在两万吨左右，而国家每年下发给赣州的稀土矿配额却往往不到1万吨。“剩下的缺口只能用其他地方的资源来填补，盗采便随之出现。”

在2013年5月召开的第五届包头稀土产业论坛上，中国稀土行业协会秘书长马荣璋公开表示，2012年，南方矿产品指令性计划总计1.34万吨，而南方矿分离冶炼企业却获得3.32万吨指令性计划。

“根据稀土协会的统计分析，目前市场流通的氧化镝有350吨，说明南方矿2012年至少生产了3.7万吨，由此可以推出南方分离冶炼企业获得的离子矿70%来源不明。”马荣璋说。

资源税上调的负效应

2011年4月1日，国务院曾统一调整稀土矿原矿资源税税额标准。轻稀土包括氟碳铈矿、独居石矿为60元/吨；中重稀土包括磷钇矿、离子型稀土矿为30元/吨。

近日，有消息称，美日欧诉中国稀土案中国败诉后，国家税务总局、工信部、财政部等部委，正在着手酝酿再度提升稀土资源税，稀土资源税可能在现行的征收标准基础上大幅度上调，具体比例仍在讨论中。

施耀强肯定了这一说法，“从现阶段来看，用出口的手段来控制稀土价格，恐怕已经很难实现。所以，从政府的角度来看，只能够增加稀土开采的成本，以控制稀土的价格”。

据中国稀土行业协会提供的数据显示，2013年下半年以来，稀土价格正持续下降。协会发布的稀土价格指数，已经从去年8月26日的202点，下降到今年8月的148点，市场整体呈现供大于求的状态。

中国稀土行业协会副秘书长陈占恒告诉法治周末记者，随着稀土价格的下降，国外的采购量较2012年已大幅增加。“2014年上半年稀土出口量增长38.3%，但出口额则较2012年的9.06亿美元下降了36.7%，目前出口平均价格已经低于2010年的平均水平。”

“提高资源税确实是目前最可行的一个办法。”施耀强强调。

然而，吴辰辉却提出，目前我国合法开采的稀土原矿不仅要缴纳17%的增值税，还包括两万元至三万元不等的资源税和矿补费等，而非法开采企业则完全逃避了这部分税费。“资源税一旦提高，势必会再次滋生‘黑稀土’的需求。”

对此，施耀强回应道：“资源税一直是一把双刃剑，虽然会给‘黑稀土’带来生存空间，但这项(资源)税费一向由地方征收，这也给他们的(‘黑稀土’)打击专项工作带来资金支持，提高工作人员的积极性。”

“大稀土”整合尴尬推进

2014年8月8日，在包头稀土论坛上，工信部原材料工业司巡视员贾银松表示，按照市场化的原则，工信部在充分调动各方积极性的前提下，将进一步推进大型稀土企业集团的建立。

据法治周末记者了解，目前包头钢铁(集团)有限责任公司、厦门钨业股份有限公司和中国铝业公司组建稀土集团的实施方案已经获得工信部备案同意，根据国家“组建六大国家稀土集团”的计划，另外三家集团的方案也将在下半年获批，分别为中国五矿集团公司、赣州稀土矿业有限公司和广晟有色金属股份有限公司。

其实，早在1998年，刚成立的国家经贸委就曾提出要组建两至三家大型稀土集团，但由于利益难以协调，计划始终没有进展。

2011年，国务院《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》中，再次明确提出了以大型企业为主导的稀土行业格局这一要求。

施耀强介绍道，根据方案，中铝将要整合四川省的乐山盛和稀土、广西的稀土资源和湖南的稀土资源；赣州稀土将要整合江铜的稀土资源；五矿将要整合除了赣州稀土外江西其他地方的稀土资源。

“没有国家稀土集团整合平台的省份，其省内的资源也将被其他省的稀土平台吸收。”施耀强解释称，“一个整合平台内的企业联合出资成立一个公司，这些公司或将由国家稀土集团控股。具体的方案目前还在讨论。”

对此，一些被整合对象表示很“冤屈”。利益如何协调，成为推进“大稀土”集团的绊脚石。

“为什么只有这六家？我们自己也有很好的资源，为何不能有自己的稀土整合平台呢？”一位不愿透露姓名的南方稀土矿开采企业负责人此前多次对该方案提出质疑。

吴辰辉说，正是由于很多被整合企业不愿放手当地资源，导致目前整合进度非常缓慢，甚至毫无实质性进展。“北方的企业那么少，包钢整合了那么多年仍然完成不了，南方的情况更加复杂，利益纵横交错，推进整合更加难进行。”

此外，吴辰辉还指出，没有资本的引进，也是稀土整合难以推动的重要原因。“到目前为止基本都是靠政府的力量在推动，没有资本作为纽带。”