推行政府购买社会服务，是加强创新社会管理的重要举措，对于培育发展社会组织、促进政府职能转变、构建服务型政府、改善公共服务供给机制、提高公共服务水平具有重要意义。

 

制度设计打开大门

 

2013年9月26日，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》），以转变政府职能、改善公共服务为核心和重点，提出了四项基本原则，规范了购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理和绩效管理，扎实加强组织领导、健全工作机制、严格监督管理和做好宣传工作。指导意见完成了政府向社会力量购买服务的顶层设计，推进了自上而下的全面实施。

2013年11月9日，十八届三中全会顺利召开，全会精神及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为我国全面深化改革厘定了战略蓝图，进一步为政府购买服务的改革和创新指明了方向。《决定》表示，要推广政府购买服务，凡事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。同时《决定》表示，要加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。《决定》中关于政府购买服务的核心要义即是党的十八届三中全会指出的“使市场在资源配置中起决定性的基础作用”。

政府购买服务是政府以市场机制为基础，政府和社会力量合作，通过合同契约的形式，将政府原本直接向社会公众提供的一部分公共服务“外包”给社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

市场机制以价格调节、供求调节、竞争调节等方式，对社会生产、分配、交换、消费的全过程进行自动调节，实现资源的优化配置。政府购买服务实质上是一种契约行为。合同契约是规范、调整和联系政府、社会力量和个人之间的利益关系，保证经济和社会活动正常运行的基础和纽带。

因此，在政府购买服务时，要想发挥市场机制的作用，使市场在资源配置中起基础性作用，应把握好其中的内在逻辑。

 

市场与公共利益需统一

 

社会组织和企业是政府购买服务的承接主体。企业是追求利润最大化的市场主体，社会组织也会存在“志愿失灵”的情况。政府不可能完全掌控社会力量生产服务的行为，消费者所拥有的定价和质量的信息也远远不如生产者。这种信息不对称使得政府和消费者往往缺少足够的信息来评估产品和服务的质量。在这种情况下，容易出现“契约失灵”和“市场失灵”，生产者完全有可能通过提供劣质商品来获得额外的收益，使消费者的利益蒙受损失。因此，信息对称是政府购买服务发挥市场机制优势的内在逻辑之一。从政府购买服务到社会力量生产服务，都应加大公开透明度。

此外，市场化的核心是自由竞争，追求效率，实现经济效益与优胜劣汰。政府在“外包”过程中，应始终遵循市场规律。即确定适合采取市场化方式提供的公共服务；采用竞争择优的方式选择承接主体，如公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式，确保具备条件的社会力量平等参与竞争。承接主体要严格履行合同，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果；建立购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，建立优胜劣汰的动态调整机制。

 

效率与效益缺一不可

 

效率，通俗地讲就是以尽可能低的投入获得尽可能多的产出。从政府职能转变的宏观角度看，公共服务产品提供实行市场化、社会化，就是避免“政府失灵”，放开市场准入，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，实现政府和社会的良性互动。从政府向社会力量购买服务的微观角度看，注重效率就是要切实提高财政资金使用效率，把有限的资金用到人民群众最需要的地方，以事定费，费随事转。效益，即是要确保取得实实在在的成效，使公共服务更加多样、方便、快捷、优质、高效，人民群众的满意度有所提高。提升效益就是要地方政府从各地实际出发，“事前”准确把握社会公共服务需求，同时在“事中”和“事后”加强绩效管理，严格绩效评价机制。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。坚持效率与效益的统一，就是要降低服务成本，提高资金效率和效益，提升服务质量水平。

目前，政府购买服务的方式主要有授权委托、直接资助或补贴、公益创投等。实践中，政府购买公共服务更多地是体现政府单方面的意志，购买的具体形式和具体内容主要由政府决定，社会组织和企业自愿、平等参与的难度较大，利益相关者仍然没有实质性的选择权和参与权。

另一方面，我国社会组织的自治程度低，为维持政府购买服务的资金扶持，社会组织很可能变为政府的一个附属机构，靠政府外包服务生存，无法保持自身独立性。再加上目前政府购买服务主要是公开资金预算、购买服务的价格和服务的数量，而评审、立项等竞争招标的程序公开透明度不够，这将容易引发政府寻租和腐败，造成市场机制难以正常发挥作用。

 

公开与监管并驾齐驱

 

制度化对于政府购买服务的规范化、法治化和持续运行具有重要的作用，促进官本位向法本位转变，是保证契约有效的基础。进入21世纪以来，政府购买服务已在全国范围开始探索。但有地方实施办法或意见来规范购买服务行为的地区集中在广东、江苏、浙江、上海等少数经济较发达、社会组织发育较成熟的地区。而大部分不发达的地区仅是依据《政府采购法》执行。《政府采购法》侧重于规范政府向企业购买货物、工程问题，因此难以满足各级政府购买社会组织或公共服务的制度需要。随着政府购买服务的“订单”需求越来越多元化，地方政府应以《指导意见》为原则，制定出适合地方发展的规定和办法，以适时加快完成顶层设计。

政府向社会力量购买服务实质是一种政府权力和职能的让渡。任何权力和职能的让渡都容易滋生寻租和腐败。因此，政府购买服务离不开诸如制度或合同的“契约”形式。“契约”是保证政策合法化、规范化执行的基本前提，加大公开和加强监管则是防止寻租和腐败的重要措施。加大公开就是要按规定公开购买服务相关信息，公开招标，公开择优，公开资金管理等。加强监管就是实行全过程的自我监管和外部监管。即财政部门加强对政府的资金监管；监察、审计等部门要加强监督；购买主体应建立健全内部监督管理制度；承接主体应当健全财务报告制度，依法进行审计；民政、工商管理以及行业主管部门应将承接主体的服务行为纳入年检、评估、执法等监管体系，加强项目监管、加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收；整个政府向社会力量购买服务的过程都应当自觉接受社会监督。

 

原则与创新兼顾并行

 

《指导意见》是党和国家为了指导政府向社会力量购买服务而制定的行动准则，决定了它有很强的原则性，要求地方政府执行政策必须遵循指导意见的精神实质，严格按照《指导意见》的要求执行，全面实现政策目标。

《指导意见》指出，地方各级人民政府要结合当地经济社会发展状况和人民群众的实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，不断创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府。坚持原则性与创新性相统一的原则，就是要求地方政府在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，具体情况具体分析，制定出符合地方的购买服务的指导性目录，政府购买的服务种类、性质和内容，购买机制和政府工作机制等，并总结经验，及时调整。

实现政府职能转变、构建政府与社会共治是一个系统工程。若仅依靠单一的政策，将不能实现政府职能转变，也不能提高公共服务的效率和质量水平。因此，除了落实《指导意见》外，还需要跟进外部环境和配套政策，鼓励和培育社会力量的发展，研究完善政府购买服务的相关财政与财务管理办法，做好与事业单位分类改革的衔接等改革。