水，看似取之不尽用之不竭，然而现实却是危机四伏。面对写满“赤”字的中国水账，如何坚守住水资源红线，不让我们的眼泪成为最后一滴水？我国为何要用最严格的手段管水？“最严格”体现在哪？“紧箍咒”对经济社会发展、生态保护会产生哪些影响？水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”应该成为水环境的最后防线。

 

中国水资源“家底”到底有多薄？

“湖水相连，城湖相依，城在水中，水在城中”，这是山东聊城的独特风貌，“江北水城”这一美名也由此而来。那么，名曰水城的聊城，过境河流有黄河、卫运河等多条骨干河道，水资源到底有多少“家底”?记者此前赴山东聊城采访时，了解相关数据才发现，水城的水“家底”其实挺薄。当地水资源主要得益于大气降水，由于受季风气候影响，水资源的年内分配季节性变化较大。与此同时，由于地下水连年超采，已造成大面积的漏斗区。2010年1月1日有关机构公布，全市地下水埋深大于6米的地下水漏斗区面积为3227km2，占全市总面积的37.6%。大面积的地下水降落漏斗，不仅会破坏地下水的持续补给能力，影响地下水资源的可持续开发利用，而且会造成地面沉降、环境污染等一系列地质及环境灾害。

应该说，聊城仅仅是我国水资源现状的一个缩影。中国同样是一个“贫水”之国，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题十分突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。

中国的水资源匮乏到什么地步呢？数据显示，我国属于缺水国之列，人均淡水资源仅为世界人均量的1/4，居世界第109位。中国已被列入全世界人均水资源13个贫水国家之一。同时，中国还面临着水资源分布不均的问题，大量淡水资源集中在南方，北方淡水资源只有南方水资源的1/4。

据统计，全国600多个城市中有一半以上存在不同程度的缺水问题，沿海城市也不例外，甚至更为严重。据有关资料统计，全国有300多个缺水城市的日缺水量达1600万m3 ，另外全国仍有7000万人和6000万头牲畜饮水困难。

近年来，我国经济社会发展面临越来越严峻的水安全问题，一方面水资源过度开发，一方面水污染步步紧逼。水资源利用方式比较粗放，农田灌溉水有效利用系数仅为 0.5，与世界先进水平0.7～0.8的利用系数相比有较大差距。

“目前我国一些河流的开发利用率已经超过100％，如海河，相当于一年所有的水资源都要被使用一遍。再加上超采一部分地下水，引一部分黄河水，才能基本满足需要。黄河、辽河的开发利用率约为80％，远超过国际公认的40％的安全线。”中国水利水电科学研究院水资源所所长王建华说。

不少地方水资源过度开发已经超过承载能力，引发一系列生态环境问题。目前我国城市供水以地表水或地下水为主，或者两种水源混合使用，有些城市因地下水过度开采，造成地下水位下降，个别城市甚至形成了几百平方公里的大漏斗，使海水倒灌数十公里。

同样，日前环保部发布的首个全国性大规模研究结果显示，我国有2.5亿居民的住宅区靠近重点排污企业和交通干道，2.8亿居民使用不安全饮用水。

正如水利部副部长矫勇在接受记者采访时所言，由于受发展阶段制约，一些地方发展方式粗放，不重视河湖保护，出现了河道萎缩、湖泊干涸，湿地退化等一系列的自然灾害，对河湖健康构成严峻挑战，必须引起我们高度重视。

毫无疑问，随着工业化、城镇化深入发展，水资源需求将在较长一段时期内持续增长，对于我国大多数缺水城市来说，水资源的开发利用更显捉襟见肘。

    ▲2012年1月以来云南大部地区降水稀少，持续高温少雨天气不仅使滇中干旱加剧，同时使滇西干旱快速发展。 CNSPHOTO/供图

实行最严格水资源管理制度考核办法

据预测，到21世纪中期，全国总需水量将从过去的5000多亿吨增加到8000多亿吨，占我国可利用水资源总量的28％以上。按照国际经验，一个国家用水量超过其水资源可利用量的20％以上，有可能发生水危机，因此对水资源的合理开发、高效利用、有效保护将会是21世纪的重大课题。

据预测，到2030年我国用水将达到高峰。对此，2011年中央１号文件和中央水利工作会议明确提出，实行最严格水资源管理制度，要求到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内，用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上，水功能区水质达标率提高到95％以上。

水利部副部长矫勇在接受记者采访时介绍说，“最严格的水资源管理制度力求从需求来加强用水的管理。到2030年，如果我们国家用水总量不超过7000亿立方米的情况下，那么我们国家的生态用水大致是能够得到保障的。把水资源总量控制在水资源承载能力之下，这样就能够保证我国的河湖在未来能够满足水环境、水生态和生态用水的基本要求。”

实行最严格水资源管理制度重在落实，建立责任与考核制度，是确保主要目标和各项任务措施落到实处的关键。日前，水利部等十部门联合印发《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》（以下简称《方案》），对考核组织、程序、内容、评分等做出明确规定，这标志着我国全面启动最严格水资源管理的考核问责制。

《方案》明确，对全国31个省级行政区落实最严格水资源管理制度情况进行考核，考核结果作为对各省级行政区人民政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。

《方案》要求，对各省级行政区最严格水资源管理制度目标完成、制度建设和措施落实情况进行考核。目标完成情况主要考核用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数和重要江河湖泊水功能区水质达标率等４项指标。制度建设和措施落实情况包括用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等制度建设及相应措施落实情况。

“过去用水是没有指标控制的，一个行政区域、流域或者是用水户用水，没有指标控制，导致经济社会发展用水挤占生态环境用水，当代用水抢夺子孙后代用水。”水利部原水资源司司长、教授级高工高而坤在接受记者采访时说，今后区域、流域、用水户在取水、用水、排水，即利用水资源的全过程，都将受到“最严格”的红线指标约束，官员也将受到“最严格”的管水考核。

“套上考核‘紧箍咒’，有利于三条红线硬起来，促使各地经济社会发展从‘以需定供’向‘量水而行’转变。”专家们认为，实施最严格水资源管理制度考核工作，将对地区产业布局和转型升级，倒逼经济发展模式、建设节水型社会、为经济社会发展提供支撑等产生深远影响。

据了解，在农业方面，农业用水约占60％，用水效率不高。实施最严格水资源管理将使缺水地区发展灌溉面积受到限制，使农业节水加快推进；在工业和产业布局方面，高耗水、高污染的产业将被抑制、淘汰，现有的产业将进行节水技术改造和结构调整，以符合用水控制指标的要求；在生态方面，实施限制纳污控制，减少对生态用水的挤占，将促进水环境改善，实现一泓清水。

 

水资源保护要“节控并举”

水利部水资源司司长陈明忠在接受记者采访时介绍说，近年来，水利部完成了省、市级“三条红线”控制指标分解工作，完成第一批２５条重要跨省江河水量分配技术方案，并启动第二批２８条重要跨省江河水量分配。山东、广东、江苏等省已率先开展了考核工作。

在采访中，业内专家表示，实施最严格水资源管理制度考核也是一个循序渐进的过程。当前我国农业用水还不能精确计量，一些工业用水户的自备水源往往没有计量设施，全国总体计量率约为50％。

针对一些区域不平衡的问题，像北方地区，水资源非常短缺，淮河流域人均水资源只有300立方米，这在国际标准上是绝对缺水的地区。对此，水利部副部长矫勇在接受记者采访时介绍说，我们在这些地方就要进行大规模的节水，包括农业节水，包括工业结构的调整、经济结构的调整，包括产业的升级，使用最先进的节水技术，也包括我们城市里的节水行动。

近几年，国家先后启动“引黄工程”、“南水北调”等水资源利用工程，目的是解决部分地区水资源短缺问题。但是，跨流域调水必然带来水资源供需关系的变化，所以水权交易势在必行；由于我国一直实行“福利水”制度，水没有被当作一种经济商品对待，导致在水资源的配制上，市场机制通常被管制方法所替代。在一些业内专家看来，当前应当转变观念，认识到水资源的自然属性和商品属性，合理应用市场机制配置水资源，减少资源浪费。

在采访中，业内专家指出，实现水资源的永续利用，必须要“节控并举”，使人们建立起水资源危机意识，把节约水资源作为自觉的行为准则。

有效节水的关键在于利用“中水”，实现水资源重复利用。如果中水利用能在全社会范围内通行，不仅能带来可观的经济效益和环境效益，又能令社会形成一种珍惜水资源的良好风气。

由于水资源管理不到位，很多地方有长流水现象发生，而有些地方会“捧碗祈天”，因此，必须安装有效的水计量装置，执行多用水多计费的原则，达到节约用水的目的。城市用水定额管理是国际上通行的办法，市民生活用水、工商企业用水、机关事业团体用水实行不同的水价，定额内平价，超额部分适当加价，以培养公民节约用水的习惯。

长期以来，我国水价政策极不合理，水的价格背离水的价值，一是水价几年“一贯制”，缺乏需求调节的杠杆。在业内专家看来，水价偏低是造成水浪费的重要原因。根据《关于深化水价改革促进节约用水保护水资源的实施意见》，在充分考虑用水户承受能力的前提下，按照“补偿成本，合理收益，优质优价，公平负担”的原则，加快水价调整步伐，通过推行水价改革，来增强全社会的节水意识，从而促进水资源的合理利用。