“‘福建南平生态破坏案’在新《环保法》生效当天获得立案。这是依据新《环保法》立案的第一例生态破坏类环境公益诉讼案件。对今后环境公益诉讼的实践开展具有重要的指引意义。”1月4日，在环保组织自然之友举行的新闻发布会上，中国政法大学环境资源法研究和服务中心诉讼部部长刘湘说。

    2015年1月1日，新修订的《环境保护法》正式生效实施当天，由民间环保组织自然之友和福建绿家园作为共同原告提起的环境公益诉讼被福建省南平市中级人民法院立案受理。

    这起案件之所以备受舆论关注，是因为过去环境公益诉讼的门槛太高。据报道，从2000年到2013年，全国环境公益诉讼案件总计不足60起。从起诉主体看，绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关，环保组织起诉的案件很少。

    为拓宽公众参与环境监督的渠道，新《环保法》第五十八条规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

    依据上述条文，自然之友和福建绿家园提起公益诉讼。被告是四名福建和浙江籍公民。福建省南平市人民检察院和中国政法大学环境资源法研究和服务中心作为该案的支持起诉单位。该案是新《环保法》立案的第一例生态破坏类环境公益诉讼案件。对今后环境公益诉讼的实践开展具有重要的指引意义。

    据刘湘介绍，2008年7月底，被告谢某、倪某、郑某未经批准，擅自从被告李某手中购得矿山采矿权，在未依法取得占用林地许可证及办理采矿权手续的情况下，在南平市延平区葫芦山开采石料，并将剥土和废石倾倒至山下，直至2010年初停止开采，造成原有植被严重毁坏。在国土资源部门数次责令停止采矿的情况下，2011年6月份，被告还雇佣挖掘机到该矿山边坡处开路并扩大矿山塘口面积，造成植被严重毁坏。2014年7月28日，延平区法院以非法占用农用地罪对三被告判处徒刑。

    原告自然之友和福建绿家园认为，由于上述被告转让、开采有共同的过错，破坏的林地不仅本身完全丧失了生态功能，而且影响到了周围生态环境功能及整体性，尤其是山顶被破坏的林地，将会严重影响和改变周边及山下动植物的生态环境，导致生态功能脆弱或丧失。因此请求法院责令四被告依法承担清除南平市延平区葫芦山矿山采石处现存设备及废石，原地恢复其破坏的林地植被的民事责任。

    作为案件支持单位，刘湘说，之所以选择南平这个生态破坏类案件作为环境公益诉讼的突破口，是因为该案“污染或破坏的证据充分，能够得到执行，且当地法院愿意受理”。他说，我们追究被告的民事责任，基于已经追究的刑事责任，证据是比较充分的；同时还要考虑被告的执行能力，是否有能力承担民事责任，也就是进行生态修复。“我们注意到，还有将近320万元是可以用来做生态修复的。”

　　刘湘认为，这个案件的意义不仅仅在于是新《环保法》实施后的首例环境公益诉讼，还在于其影响性。“当地不止这一家开矿企业，还有其他家，造成当地生态破坏。如果这个案子能够胜诉，我们可能还会对当地其他开矿企业提起诉讼”。

     这一案件信息对外发布后，自然之友总干事张伯驹公开表示，新《环保法》实施后，环境公益诉讼门槛确实有所降低，但仍面临专业能力、资金、执行等难题。那么，环境公益诉讼主体放开之后，诸如是否引发滥诉，鉴定费、合理支出等费用从哪来，原告环保组织是否应参与执行等新老问题，该如何处理呢？

 

诉讼主体放开不会引发滥诉

    新《环保法》第五十八条对环境公益诉讼的主体进行了明确规定，1月6日，最高人民法院出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)对环境公益诉讼的社会组织资格做出了详细司法解释。《解释》规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，属于“社会组织”，这些组织可以提起环境公益诉讼。

　    根据民政部提供的数据，符合新《环保法》及《解释》的约有700多个。如此庞大的符合诉讼的主体资格数量，会出现大规模环境公益诉讼吗?民政部民间组织管理局副局长廖鸿曾公开表示，这700多个环保组织，大部分是官办的社团组织，很多是行业学会，提起公益诉讼的意愿不高。

　　刘湘也认为，大规模公益诉讼的情况不大可能出现。他表示，一个民间环保组织要想提起环境公益诉讼，即便具备了诉讼主体资格，要想进入到诉讼环节也并不容易。资金、专业性、时间都是主要问题。

　　据记者统计，新《环保法》实施近两个月以来，全国仅三起环境公益诉讼立案。除自然之友起诉一起外，其余都是中华环保联合会在山东起诉的。

　　中华环保联合会法律中心副主任兼督察诉讼部部长马勇则认为，“现在不是滥诉不滥诉的问题，而是谁会提、谁敢提公益诉讼的问题”。马勇多年来一直从事与环境公益诉讼有关的工作，对公益诉讼之难深有感触。2013年，中华环保联合会提起8起环境公益诉讼无一被受理，2014年同样提起8起环境公益诉讼，4起立案，2起胜诉，2起调解。他坦言，环境公益诉讼面临三大挑战，首先是可复制问题。2009年以来，马勇所在团队做了很多公益诉讼案例，有的没有立案，有的立案后被驳回。不同原告、不同地区，适用性也不一样。二是可持续性问题。有专业人才，才能做事，如何把这些人才留住，可持续发展，这是很关键的问题。公益组织的人一般都是以项目的方式养人，一般一个项目执行一年，而一个诉讼可能一打就是几年，这如何具备可持续性？环境问题的解决，需要公众参与，需要NGO，尤其是当地环保组织，能够及时地回应环境污染问题。三是败诉的风险问题。以现有的方式运作，没有很好的资金支持不行，败诉后钱就没了。

    马勇同时表示，“不要对公益诉讼期待太高，这只是一种法律手段，需要很大的资金和时间成本。所以我们对公益诉讼还是要保持一种理性的态度。”

 

案件高额费用从何处来

     符合条件的环保组织想提起公益诉讼，不仅需要符合条件，还得有大笔资金作为支撑。这笔钱从何处来呢？

　　以江苏省泰州环境公益诉讼案为例，一审、二审案件受理费，以及环境损害鉴定评估费3项相加达200多万元。此外，原告还要支付调查取证期间的支出，聘请代理律师的律师费和泰州中院一审开庭日鉴定人出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴费等。由此可见，高昂的诉讼成本可能将成为推进环境公益诉讼的绊脚石。

民间组织成立公益基金

　　可喜的是，民间环保组织在破解资金难题上走出了第一步。1月4日，由自然之友发起、阿里巴巴公益基金会支持的“环境公益诉讼支持基金”在京正式启动。该基金是民间第一家环境公益诉讼支持基金，用于资助和支持民间环保组织提起环境公益诉讼，提高环保组织的诉讼能力，从而推动环境公益诉讼制度的真正落实。

　　自然之友环境公益诉讼项目负责人葛枫介绍，“环境公益诉讼支持基金”是自然之友“环境公益诉讼行动网络”项目的重要组成部分。该基金重点资助对象是符合环境公益诉讼起诉资格的社会组织。基金第一轮资助重点范围是拟提起诉讼案件的前期费用，包括前期调研、取证、聘请专家等费用，确保拟提起的环境公益诉讼案件的前期调研活动及时开展。基金采取滚动支持模式，即该基金资助的个案获得胜诉并被判获得相应的办案成本补偿的，基金支持的办案成本部分应回流至该项基金，用于滚动支持下一个公益诉讼个案。现该基金面向全国征集环境公益诉讼个案支持项目。福建南平生态破坏案是该基金支持的首例个案。

　　自然之友总干事张伯驹介绍，该基金启动资金为30万元，囿于现有的资金量，该基金目前的资助重点范围是立案前的费用支出。基金未来的资助范围将扩展至环境公益诉讼个案整个过程的支出成本。

云南海南已设公益诉讼基金

    采访中，有专家认为，推进环境公益诉讼，必须破解诉讼成本瓶颈，从政府层面构建环境公益诉讼成本负担机制。只有这样，我国环境公益诉讼才能走上良性发展轨道。

    环境公益诉讼的这一现实困境，已引起专家学者和决策机构的关注与重视。《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对原告原先支出的合理的律师费、调查取证费、鉴定评估费等费用的支付渠道给出了规定。但如何落实尚未出台具体办法。

    据调查，目前绝大部分设区的市和省（市、自治区）尚未设立环境公益诉讼基金，从环境公益诉讼基金中支付原告环境公益诉讼费用尚待时日。由于这个机制的设计是事后算账式的，对于绝大多数社会组织来说，起诉之前和诉讼环节中现支现付的资金支出，依然还是不小的压力。

　　同时，环境公益诉讼也要直面司法上的执行难。现实中，赢了官司赢不来钱（赔偿与支付）的情形并不鲜见。社会组织在环境公益诉讼胜诉后，同样可能遇到无法从被告企业中获得法院判决支付的费用的情况。

　　此外，《解释》中的“可以酌情”、“视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许”等规定，在可操作性上还须作进一步的细化规范。

　　据了解，昆明市和海南省已设立环境公益诉讼资金，并在资金的运作和管理方面做了有益的探索。《江苏省省级环境公益诉讼专项资金管理办法》也即将出台。相信随着地方规章的出台，环保社会组织在提起环境公益诉讼时的资金瓶颈将会得到破解。

 

赔偿款怎么履行管理利用？

    在新《环保法》实施之前，环境公益诉讼长期受“立案难”困扰，环保民间组织要么因为主体资格不符不被立案，要么被法庭先立案后驳回。新《环保法》和最高法的司法解释解决了主体资格和立案的问题，而环境公益诉讼案件一旦立案并判决生效后，就进入到案件执行阶段，环境修复费用和服务功能损失等款项应如何履行、管理和使用就成为新的问题。

    　在江苏泰州“天价环境公益诉讼案”中，被告常隆农化等6家企业因违法处置废酸污染水体，被判赔环境修复费用1.6亿余元。

    这笔天价赔付资金如何履行呢？江苏省高级人民法院对履行方式做了精心设计：一方面允许企业申请延期一年缴付40%的赔付资金；另一方面引导企业自行实施技术改造，对产生的副产品和废物循环利用，降低环境风险；同时规定，如果技改产生实际效果，可以凭环保部门的守法证明、技改验收意见、技改投入财务报告，在40%额度内抵扣赔付金额。这样必将引导和鼓励企业主动实施环保技术改造，从而有效降低环境风险。

    那么赔付资金如何管理呢？新《环保法》第五十八条明确规定，环保组织不得通过公益诉讼牟取利益。但环境公益诉讼特别是民事诉讼势必产生赔付资金，而资金管理制度尚未到位。据了解，目前仅云南昆明市出台规定案件终审判决规定，建立了专项环保公益资金。泰州案中，天价赔偿资金主要用于直接受到污染水体的修复，其余部分纳入法院指定的地方相关环保专项资金，用于区域性环境治理。对此，环境保护部政策法规司副司长别涛认为，国家有关部门应当尽快研究建立环境公益诉讼产生的资金的管理制度。

    对此问题，最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林在1月6日的新闻发布会中表示，“各地法院现在正在探索，贵州省贵阳市探索设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金，法院判决的钱打到这个基金或者是专户里，并保证该笔资金专款专用。江苏省无锡市设立了财政专户，专门用于环境修复，原告起诉的诉讼费用如果交纳困难的话也可以从上述专户中支出。另外，法院对环境修复费用和服务功能损失等款项也不是一判了之，判决之后对这笔资金的使用有监督和跟踪的责任。”

    福建南平生态破坏案代理律师之一，中国政法大学环境资源法研究和服务中心律师吴安心认为，尽管法律规定法院应对赔偿资金进行监督和跟踪，而作为原告的环保组织也应参与判决执行。

    “如果判决恢复生态需要被告做100分，被告只做了80分，原告还不能参与实际监督，完全由法院说了算，这样一判了之的判决对于生态恢复有何意义？这将给被告违法成本留下很大空间。”吴安心说。

    目前，福建南平生态破案尚未判决，若判决胜诉并生效后，民间环保组织能否参与判决执行还有待考验。