当前，我国进入增速换档期、调整阵痛期和前期政策消化期“三期叠加”阶段，在新经济常态下，推进生态文明建设必然成为中国经济的特征之一。随着新修订的《环境保护法》实施，环境保护工作步入新常态，政府监管服务、企业自律自治、社会参与监督的环境公共治理格局正在逐步形成。在新常态下，政府管制NGO的陈旧观点要不要变？怎么变？政府如何创新环境管理模式，充分发挥和有效引导社会力量参与环境管理？NGO组织实现从“参与活动”提升到“参与决策”面临哪些“瓶颈”待破解？

新常态下NGO观念怎么变?
　　在20世纪90年代，环保NGO与政府的关系主要是依赖与合作的关系，而很少有能力对政府部门进行约束和监督。但是，近几年来，这种关系正在发生一些变化，国家关于社会管理的制度性的渐趋开放给环保NGO提供了一定的空间。从早期的拯救藏羚羊、滇金丝猴系列保护活动，到反对怒江建水坝、质疑圆明园铺设防渗膜事件，以及支持“环评风暴”等环保NGO活动内容的性质的演变中可以看出NGO与政府关系的变化。环保NGO开展的一些活动不仅是依赖政府拓展资源的渠道，同时与政府形成了既合作又监督的关系。
　　但是记者在采访中发现，一些业内专家对于环保NGO与政府的关系问题，给出几乎一致的态度:无论是“草根NGO”还是“官办NGO”，对政府来说更多的是一种依附或依赖的关系，缺乏作为独立的主体与政府进行协商谈判或对政府进行监督的能力。
　　数据显示，我国环保NGO的官方色彩浓厚，纯民间的少。我国活跃着的环保NGO中，官办非政府组织约占37%，学生环保社团约占39%，民间草根环保组织约占14.3%，国际环保组织驻中国机构约占2.5%。通过比较不难看出，官办NGO和学生社团占据了76%。它们是由政府直接或间接管理的环保组织，而且作为中坚力量的草根NGO显然发育程度还不太好。
　　有一点是无庸置疑的，政府在处理环境公共问题方面经常力不从心，环保NGO是必不可少的社会依靠力量。但是目前我国由政府直接或间接管理的NGO仍然占如此高的比例，从另一个侧面证明了政府与NGO的依附关系，同时也折射了“政府管制NGO”的陈旧观念。
　　记者在采访中了解到，目前，有些地方政府对于NGO的心态极其微妙：一方面，对于环境NGO在公益活动中所起的作用表示赞赏，因为政府在解决诸如野生动物保护、绿化等某些环境问题时也有力不从心的时候，需要组织化的社会力量来弥补其不足；另一方面，又对环保NGO的发展壮大心存疑虑，担心一些维权活动影响了政府的公信力。
　　因此，在NGO看来，政府是通过对NGO的登记成立、开展活动等诸多方面设置门槛和限制，导致NGO要么难以成功登记、要么发育不良。
　　一位国内草根NGO环保组织负责人在接受记者采访时，对这一问题给出了这样的答案：“对政府公信力产生影响的根本因素是环境公共问题能否得到解决，问题解决不了或解决不好才是最大的隐患。”
　　与政府把所有问题都揽在自己身上又解决不好相比，给环保NGO一个宽松的环境让其分担处理环境公共问题的社会责任，更有利于实现政府的执政和公信力。
　　我国《社会团体登记管理办法》等法规是上个世纪90年代制定的，体现了较为浓厚的政府管制色彩，如登记审批制、年检审批制等。从管理型政府向服务型政府转变，政府与NGO的关系该如何打破呢？业内专家表示，政府与NGO不再是管制与被管制的关系，而应该是合作伙伴的关系。在尊重NGO独立与自由的基础上合作服务公众，共同推进生态文明建设。
　　
如何引导社会力量参与环境管理？
　　在传统的政府环境管理模式中，面对公众的环境要求，政府只是被动的自上而下的低限度回应，没有形成政府与公众之间的互动机制。
　　如何推动环境治理模式从政府直接控制的“政府主导型”向有效参与的共同治理模式转变？
　　在日前召开的2014中华环保民间组织可持续发展年会上，环评律师事务所胡玉来在接受记者采访时表示，中国的环境问题仅仅通过环境的行政执法已经是明显力不从心，迫切需要多元化的参与。
　　环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光表示，我国环境承载力目前已接近上限，在这个时候，仅仅靠政府来协调已是力不从心，必须增加社会力量的介入，进行社会治理。“我们需要把‘公众参与’转变为‘社会行动’。”
　　目前，我国环保NGO发挥作用的方式主要有三种：一是开展形式多样的宣传教育活动，提升民众的环保意识；二是汇集专家学者进行调研论证，为政府决策和立法建言献策；三是针对具体环境污染案件，身体力行帮助弱势群体维权。但实际上，大多数环保NGO发挥作用的方式只局限于第一种，因此，其所带来的社会影响力也相对较小。
　　在北京师范大学讲师严厚福看来，说到公众参与，他在跟政府部门交流的时候发现，不同的人对公众参与的涵义理解也不一样。“我们平常说公众参与，包括了两个层面的内容：一是说参与决策，诸如参与规范性文件的制订，参与许可证的发放等等。而政府部门在讨论公众参与的时候，他们非常希望公众参与在另外一个层面上，就是参与环境保护活动。”
　　记者在采访中了解到，学界对于公众参与的理解是更强调参与决策。
　　“公众不仅应参与环境保护活动，还应该参与到相关决策中，例如规范性文件的制定、许可证的发放以及其他有关环保的决策。”严厚福说。
　　专家认为，环境公众参与应包括决策性参与和监督性参与两种。决策性参与是指通过参与对法律政策和公共决策施加影响，是环保民间社团以及公民与决策者对话的一个重要途径，它包括立法参与和公共政策参与这两种方式。监督性参与是指通过公众的监督促使政府和企业环境行为的改善。在政府环境行为中，常会出现地方政府不履行环境保护责任以及履行环境保护责任不到位的问题。同时，在环境监管过程中，由于利益驱动和信息不对称，一方面监管者对企业的污染行为可能监管不到位，另一方面污染企业也可能以寻租的方式，通过与监管者合谋而逃避监管。
　　改变以上情形都需要引入民间环保社团及公众的监督性参与。“其中一个比较重要的方式就是环境公益诉讼。”胡玉来说。
　　据了解，为配合新出台的环保法，环保部目前也正在制定环境保护公众参与办法，告诉公众如何参与到环境保护中，同时，积极发挥NGO的作用。
　　整个社会的环境意识以及呼声越来越高，但是对环保NGO的关注及发展却非常有限。从法律层面来讲，一些部门对环保NGO认识不清楚，对于民间组织与政府之间的关系，他们的意识大多还停留在改革开放初期，导致现有的社会民间组织、法律法规所规范的权利和义务严重失衡。同时，民间组织管理落后，根据目前社团登记条例，民间组织注册十分困难。
　　目前，我国实行的非政府组织登记管理制度，实际上是人为抬高了非政府组织合法注册登记的门槛，使得许多非政府组织难以获得正当身份。显然，过于严苛的准入制度对非政府组织自身的发展和供给公共服务十分不利。在我国，随着生态环境的日益恶化，环保NGO的作用越来越突出，民众支持环保NGO的呼声也越来越高。环境保护和治理是一项即时和长期的任务，需要投入大量的人力、物力、财力，环保NGO作为社会管理的“第三支力量”将分散的公民组织起来，整合了社会的资金和资源，最终形成了一股强大的社会力量，有组织地参与到环境保护中去。对此，国内许多学者专家都提出自己的观点，比较一致的建议是，在对非政府组织科学分类和分层基础上，构建“创设备案制度，实行登记、备案双轨制”的准入制度。登记与否并不是非政府组织获得合法性的前提条件，成立非政府组织除了登记之外，多了备案一个渠道，两者的不同之处在于非政府组织登记之后取得的是法人资格，而备案不能获得法人资格。
　　业内有专家建议，修改社会团体的相关管理条例，从法律层面上明确政府和社会民间团体的关系。
　　
NGO如何锺炼内功“参与决策”？
　　统计显示，2005年底我国环保NGO总数约为2768个；到2008年底在数量上虽然增加了771个，但同期却有46个环保NGO消亡。消亡的原因不外有三：一是准入门槛过高，严格的登记制度阻碍了NGO的合法化。二是缺乏资金资助，环保NGO的生存难以为继。目前，只有26%的环保NGO有相对稳定的资金来源，这其中政府发起成立的NGO和学校社团又占78.9%。三是专业人士缺乏，严重制约了环保NGO的社会公信力和作用的发挥。
环保NGO要参与公共治理，首先应该提升自身能力。
    有针对性地参加培训，显然能够起到事半功倍的效果。蔡芬芬是温州医科大学绿枝缘环保协会负责人，也是浙江千名青年环境友好使者，她谈到参与中欧环境治理项目——浙江合作伙伴公众参与环境保护NGO能力建设培训暨温州市环保社团能力培训后的收获时表示，参与培训不仅学到了如何更好地经营社团，更重要的是，掌握了在组织环保活动时遇到困难如何去破解的方法。
    而环保NGO实现发展还需要有一些技巧、方法和策略，怎样和政府部门沟通，怎样和服务的社区以及服务的民众进行交流，怎样和媒体联手，如何整合自身及团体，以及周围环境的资源，这些都是环保NGO能否成功的要素。
　　近几年，各地相继推出针对环保NGO的能力建设项目，力求通过培训，帮助环保公益人才掌握项目管理必备技能，提升社团管理能力，促使环保民间组织在规范性、专业化方面得到进一步加强。
　　众所周知，环境问题的解决是一个多方互动的过程，推动政府决策的出台和调整需要来自各方的动力。参与决策，其实NGO同样有先天的优势，如何将优势运用到实践中是目前亟待思考的问题。这就要求NGO发挥贴近基层的优势，搭建对话和交流的平台，通过多层次、多利益群体的讨论，减少政府和公众的误解、化解双方矛盾，促使政府和公众达成共识。
　　那也就意味着NGO参与环境决策绝不能简单的指指点点，必须发出专业的、代表公共利益的声音，让决策者听到这种声音，感受到这种声音的力度，才能实现双向的沟通和交流。所以，NGO迫切需要在专业能力和公共利益两个方面进行提升。
　　从政府方面看，在转变职能过程中，如何更多地获得民间力量的协作是必要的。这就要求政府更多地了解NGO的工作，与NGO进行定期沟通和交流，而不是持怀疑态度去考量他们。
　　与此同时，相对于公众，NGO表达意见和声音的方式和渠道，应该更加多元。但是，由于NGO对政府部门相关环境信息了解不够或不及时，对政策制定的背景不清，没有介入前期工作的机制和渠道，尚未建立组织运行过程中针对突发事件的反应机制以及自身能力限制等原因，导致大多数环保NGO参与制定环境政策十分困难。
　　政府邀请NGO在参与环境政策制定时，一些NGO由于专业能力局限仅从单一视角提出意见和建议，缺乏综合情况、专业理论和基础数据支持，这些意见和建议往往很难被政府所采纳。
　　因此，NGO亟待加强参与国家环境政策制定和实施社会监督的能力与成效。一方面，NGO要加强能力培训，提高自身政治素质、业务能力、管理水平和专业化水平，以便从更深层次上敏锐地发现环境问题，提高参与决策的能力。另一方面，NGO要建立自身的诚信度、公信度和认知度，树立品牌意识，积累自身的社会资源，以便在突发环境事件发生后有更多的话语权。