8月25日，河北邢台，为保障抗战胜利70周年纪念活动期间空气质量，当地实行单双号限行。CFP/供图

    目前环境问题出现了六大发展态势：环境质量呈现恶化，生态系统持续退化 ，环境事故依然高发 ，环境风险不断增加，民众诉求趋于强烈，环境公平日益失衡，环境压力继续加大。现行的环境监管体制和监管制度已经明显不适应这种态势，必须从国家治理体系现代化的角度出发，理清环境监管思路，重新构建环境监管制度体系。
    2012年党的十八大提出了“工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化”的“新四化”之后，2013年习近平总书记在十八届三中全会又将全面深化改革总目标设定为“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这“第五个现代化”提出来，标志着党和政府执政理念的新飞跃。完善社会治理体系，提高社会治理能力，也应该成为环境保护工作的必由之路，是破解环境困境、治理环境污染，改善环境质量的最为重要、最为根本的举措。

社会治理的丰富思想
    绿色发展在国际上包括着四方面含义：一是更强调提高人类的健康与福祉水平，发展不是简单追求增长GDP,而是要让人们生活质量不断提高。二是更加关注社会的公平和进步，任何发展都不要扩大社会差距，而是要逐步缩小社会差距。三是更加关注生态系统的服务功能和生态的价值，在发展中环境必须要得到改善，而不是寻求牺牲环境的物质增长。四是更加关注要通过技术创新和高效管理来获得新的增长点，而不是简单依靠增加投资、上项目去获得经济的增长点。
    从国际上来看绿色增长经历了两次大转型，而资源、能源和环境问题的制约是推动两次经济转型的根本动力。
    第一次转型是上世纪70年代初，发达国家经济快速发展之后，首先是遇到了资源与能源的约束。当时中东战争爆发以后，石油危机导致石油价格大幅度上涨，使发达国家严重依赖石油的粗放型的增长方式受到了严峻的挑战。在石油价格暴涨之后，发达国家开始考虑依靠技术大幅度降低经济增长对资源和能源的依赖程度，绿色增长开始焕发出推动经济增长的活力。其次是遇到了环境污染的压力。发达国家在二战之后经历了五、六十年代经济的飞速发展之后，开始出现了严重的环境污染，环境污染事故和群体性事件此起彼伏。从60年代以后，公众开始走上街头，抗议污染，在发达国家已经是一个非常普遍的现象。最着名的事件就是1970年4月22日，美国数十座城市有上千万人走上街头抗议环境污染，其声势浩大、影响久远都是历史空前的，后来人们将这一天作为“地球日”，成为世界公认。群众抗议污染的社会活动，大大推动了环境保护，也推动了增长的转型。国际第一次绿色转型主要是发生在发达国家。
    第二次转型是在2008、2009年世界金融危机之后。在金融危机演变成了经济危机，最后又成为了社会危机和生态危机。金融危机爆发之后，许多人都在研究分析和总结危机产生的原因。在开始的时候，人们更多的是指责金融家的道德问题，认为金融危机是由金融家们的不道德、唯利是图和贪得无厌引发起来的。但是后来人们认为，金融家们的唯利是图和贪得无厌只是一个导火索，危机的深层次问题还是发展方式的问题。这个结论是从多视角的整体上观察与思考得出来的，即从经济的角度来审视，传统的经济模式正在失去发展的活力；从环境的角度来看，环境污染和气候变化的挑战更加严峻，必须转型；从资源的角度审视，过度消耗不可再生资源，发展已经难以为继；从社会的角度审视，环境污染导致了新的社会不公平的问题更加突出。
    我们看国际上两次经济转型，第一次转型仅仅限于发达国家，仅限于“资源、能源、环境”等问题；而第二次转型则是一个世界性的转型，是由发达国家开始，发展中国家紧跟其后，转型的范围更大，转型的思想更加丰富，同时也推动社会管理向社会治理的转变。近年来绿色发展成为主流，伴随出现了大量新的概念，如生态经济、绿色经济、循环经济、低碳经济等，同时这些概念又贯穿了“包容、平等、福祉和创新”的内容，经济转型不再是传统意义上的政府主导下的转型，也不再是解决资源环境问题的转型，已经成为一种推进新型社会治理体系与能力现代化的转型。

环境公平失衡应当优先解决
    绿色发展的意义不再是简单的经济增长，也不再是简单的经济数量与经济质量的变化，而是更加强调必须公平分享发展成果，缩小收入差距，纠正以往发展带来的社会的不公平鸿沟加剧的问题。这一点目前尚未引起人们的足够重视，在过去的许多年，无论是在世界范围还是在中国范围，经济确实都发展得很快，但是社会不公平问题更加突出，在环境保护领域同样如此。那些真正享受发展成果的人并没有承担环境退化带来的经济损害和社会代价，而饱受环境损害的人却也没有很好地享受到发展的成果。环境污染和生态破坏越严重，环境污染和生态破坏带来的新的不公平问题就越突出。主要表现在如下方面：
    一是区域之间的环境公平失衡问题趋于加重的态势。河流上游（上风向）城市经济迅速发展，环境治理不到位，就会污染了下游（下风向）的城市。上游城市每上一个新的工业项目，都可以为当地增加GDP、增加税收、增加就业。上游城市政府又可以用税收改善当地的基础设施建设，改善民生，上游城市的人们的确从发展中享受到了发展的成果。但是污染物排到河流里面污染了下游城市的水源，排放的有害气体污染了下风向的城市，下游、下风向的人们并没有从上游、上风向城市新上的工业项目中享受到税收、就业的发展成果，却承担了环境污染与破坏的沉重代价。区域之间的环境失衡问题已经引起社会民众的许多不满。
    二是排污者与受害者之间的环境失衡问题更加突出。当前许多重大环境污染事件，如血铅事件、血铬事件、癌症村问题等，都程度不同地损害了社会弱势群体的利益，带来了越来越多的社会不公平的问题。在历次重大环境污染事件中，我们可以毫无例外地看到，真正的污染受害者都是穷人,都是社会的弱势群体。而当地的官员、企业家、专家学者以及社会地位比较高的人群和他们的孩子很少遭受血铅污染、血铬污染和“癌症村”事件的威胁。环境污染危害的受害者长期不能得到及时的、足额的补偿，这是环保监管部门职责中的一个缺失。
    目前各地在处理重大环境污染事件的时候，存在两种环境公平失衡的做法：一种是只满足把严重违法排污者抓起来，从重从快判刑了之，完成了执法任务，而对环境污染受害人的赔偿问题却视而不见，漠然视之；另一种则是为了息事宁人，用财政费用补贴污染受害者，补贴康复治病费用，补贴财产损失等，这样做虽然解决了受害者的环境公平失衡问题，但是却带来了新的公平失衡问题，即用全体纳税人的钱去为违法排污者买单，这又是对全体纳税人的新的不公平。排污者承担相关民事责任是世界性的准则，是天经地义的。
    三是排污者之间的环境公平失衡问题也不容忽视。环境执法不公，造成对被处罚人的不公平，也是一个严重问题，这是违法现象普遍、违法企业面广的一个根本性原因。在环保领域，如果两个具有竞争关系的企业违法排污，一个受到了严厉处罚，而另一个却没有被处罚或者是象征性处罚，前者的市场竞争力就会受到严重影响，这就是在违法者之间出现不公平的问题。那么，摆在它面前的只有两种选择，一是完善治污设施，治理污染，但这样需要增加成本，产品必然会失去竞争力，治污企业自觉承担环保监管的不公平。二是像其他企业一样，与环保部门玩猫捉老鼠的游戏，这样做可以在市场上与其他企业平等竞争。
    当前环境执法存在一个严重思维误区，很多人认为打击违法一定要从严处罚、从重处理、从快处罚。 但我觉得，当违法排污是个别现象的时候，这样做可以发挥法律的威慑作用；而当违法排污是一种普遍现象的时候，这样做不仅不能解决问题，反而使局面更加糟糕。法律的本质不是严格，而是要体现公平，要让每一个公民都能享受公平的社会待遇，包括污染受害者要得到足额的赔偿、违法排污者得到公平的处罚。如果我们不能有效地打击违法犯罪，就会在违法者和受害者之间产生新的不公平的现象；同样如果不能有效地依法处罚所有违法者，只是抓个别案例，搞运动式的执法，又会在违法者之间产生不公平的现象。当前只把环保处罚仅仅局限于重点地区、重点行业、重点单位、重点人的话，那么环境污染问题也就永远解决不好。
    我们应当对环境管理体制问题和执法方式问题进行冷静反思，争取早日走出认识误区。要做到执法公平，一方面，要摆脱运动式执法的习惯性思维。一有问题，就突击抽查，地毯式排查，处罚一批。这种处罚永远是多数违法人没有被处罚的结果。
    四是环境信息不对称带来的社会不公平问题。知情权是新的环保法赋予人们的一项重要的权利。公众充分享受环境知情权，这也是环境群体性事件越来越多的一个重要原因。在我国环境群体性事件中，信息不对称的问题十分突出，特别是反映在项目的环评信息披露方面。如在上海松江的电池项目中，环评单位声称共发出了150份调查问卷，100%收回，其中68%的受访者表示支持，14%表示有条件支持，16%表示无所谓，只有2%明确反对，但当项目信息对社会公开后，很多人表示他们是“被同意”的。
环境群体性事件的本质根源，不只是发展水平的问题，而是发展方式粗放的问题 ；不只是单纯的技术问题，也是企业内部管理混乱的问题 ；不只是科普知识的问题，而是政府监管错位的问题；不只是安全生产的问题，更是社会治理体系不完善的问题。
    随着经济的发展和社会的进步，随着民众的环保意识的不断增强，民众要求政府、企业信息公开，要求更多、更深入地参与关系民生问题的项目建设和项目决策的诉求日益高涨。由于环境质量持续恶化，民众对寻求解决环境问题的耐心日益减弱，耐心减弱将会进一步激化社会矛盾。

绿色发展的主要途径
    经济转型和绿色发展不仅仅是“资源节约和环境友好”，而是一次新的社会的进步和文明的升华。发达国家的做法主要有以下经验：
    第一，强调政策信息的透明性。任何一个政策要执行，从立题调研到制定的过程，以及执行以后开展的政策评估都是透明的，老百姓可以参与。比如，香港政府曾发布奶粉限购令，实行半年后评估发现弊大于利，马上取消了政策。所以政策透明是政策过程的透明，从政策调研、政策发布、政策实施、政策评估到政策调整都要透明，一旦发现问题，立即改变。
    第二，政策导向要与企业行为具有明显的相关性。这种相关性是什么？比如说，国家早就提出了建立资源节约型和环境友好型社会思路。但是由于资源价格很便宜，环境价格也很低廉，造成环境污染和浪费资源的人并没有承担什么代价。这是因为资源环境价格与资源节约型和环境友好型社会的建设思路相互矛盾，甚至格格不入。政策目标和政策内容与企业行为不相一致，或是缺乏因果关系。国家的政策希望企业能够治理污染、节约资源，可是价格体系却没有调整过来，资源和环境都是廉价的，企业当然没有节能减排的积极性。这是因为政策释放了错误的信号导向，政策导向与企业行为严重脱节。
    第三，建立利益相关方的协调机制。现在，人们的维权意识明显增强，而维护公民的合法权益又是执政党的基本目标和任务。现在我国正处于中高速发展时期，国家和地方政府的每一项新工程、新政策，都会对社会不同利益群体产生不同的影响，一些人可以获得新的利益，一些人又可能失去原有的利益。从好的建设项目和政策中，获得利益的人会很多，失去利益的人会很少，即使如此也不能忽视少数人的利益。在上项目和制定政策的时候，必须要建立利益相关方的协调机制，要让为上这个项目而受损害的人得到补偿，这是一个很重要的问题。
    许多环境群体性事件都有非常复杂的社会背景，都或多或少地与群众对当地拆迁、征地、招投标等涉及群众切身利益密切相关的重大事件相联系，群众在这些诉求得不到满足的情况下转而以环保诉求为由，走上街头闹事，以期引起政府的重视，促使问题的解决。因此解决相关群众环境诉求的时候，必须要深入调查，探究事件利益背后的利益、诉求背后的诉求，通过诉求平台，合理解决相关人的利益问题。
    第四，解决社会不公的问题。转型的过程并不像一些人理解的先发展经济，经济的蛋糕做大，才能有钱去解决社会问题，这是非常片面的。在做大蛋糕的过程中，如果发展成果不能公平公正分配给全体人民，不符合发展的初衷。尤其是更不能允许少数人牺牲环境获得暴利，将环境成本外部化，让老百姓为此承担环境损害的代价。因此，转型过程颁布的各项政策，不能是一种扩大社会收入差距的政策，必须坚决杜绝将环境损害代价转嫁到老百姓的头上，要让新的政策不断地缩小这种差距，包括对低收入人群发放特殊补贴，对利益受损人群提供经济补偿等。确保发展只是缩小收入差距，而不是扩大差距。
    第五，正确理解保护国际竞争力与环境保护和温室气体减排政策是正相关性。控制温室气体已经成为世界首要的环境问题，同时也是污染减排的源头措施。现在国内有很多人把控制温室气体和环境保护与增强国际竞争力对立起来，认为控制温室气体、保护环境势必消弱我国的竞争力，导致我国大量产品不能出口，影响就业。从世界各国的转型来看，所有转型好的国家，没有一个国家因为加强环保和减排温室气体，影响和消弱了国际竞争力。相反，依靠技术进步不仅可以加强环保和减排温室气体，还可以大大提高国际竞争力。
    （本文作者系中国工业环保促进会会长、环保部原总工程师）