“十二五”以来，我国主要环境污染物年度排放总量虽有所减少，但环境质量依然不容乐观。《2014 中国环境状况公报》显示，全国161 个开展空气质量新标准监测的城市中，仅有16 个城市年均值达标。470 个开展降水监测的城市中，酸雨城市比例29.8%，酸雨频率17.4%。968 个国控地表水监测断面（点位）中，IV、V 类和劣V 类水质断面占36.9%。4896 个地下水监测点位中，较差级和极差级的比例高达61.5%。301 个近岸海域国控监测点钟，四类及劣四类比例为26.2%。2461 个县域中，生态环境质量“较差”和“差”的县域占30.3%。2014 年发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的点位超标率为16.1%，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。

    制度过宽限制绿色金融发展《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出了“实现生态环境质量总体改善”的目标，要求 “加强环境保护等基本公共服务，努力实现全覆盖”。“发展绿色金融”则不仅是“十三五”期间的重要任务，也是全社会实现绿色发展、改善环境质量的重要抓手。

    目前，我国已经基本形成了关于环境保护的法律、法规、规章、标准和规范文件政策体系，各类规划文件等都对环境保护的投入有相对明确的规定，为绿色金融的发展奠定了一定的基础。然而，2010年以来，我国环境污染治理投资占国内生产总值的比重保持在1.5%左右，加上其他领域，据张承惠等学者估计，2012 年全国绿色投资占当年GDP 的比重也仅为3.16%，远远低于医疗、教育等公共事业投资占国内生产总值的比重。究其原因，我国环境保护具体决策过程存在的部分制度宽松、标准较低、监管不严现象，显着制约了全社会对绿色金融的资金需求。

    我国的环境保护法律过多受制于社会经济要素，普遍要求在环境保护和防治污染的同时要考虑经济发展，结合经济和技术条件制定环境质量标准，规定制定环境价格（收费标准）要考虑企业承受能力。如《水污染防治法（2008）》第十二条规定，“……，可以根据……以及有关地区的经济、技术条件，确定…的水环境质量标准，……。”

    《海洋环境保护法（2000）》第九条规定， “国家根据海洋环境质量状况和国家经济、技术条件，制定国家海洋环境质量标准。”《排污费征收使用管理条例（2003）》第十一条规定，“国务院价格主管部门……，根据……排污者的承受能力，制定国家排污费征收标准。”

    《关于水资源费征收标准有关问题的通知(2013)》将“充分考虑当地经济发展水平和社会承受能力”作为水资源费征收标准的制定原则之一。宽松的环境保护制度体系为制定较低的污染物排放标准和收费标准提供了法律依据。

污染物排放标准过低是我国污染治理投入资金需求不足的直接原因之一。以水环境污染物为例，《城镇污水处理厂综合处理标准（GB 18918-2002）》中化学需氧量、

    生化需氧量、氨氮、总磷的排放浓度是排入相应水体环境质量（《地表水环境质量标准（GB 3838-2002）》）的2.5-12.5 倍。2015 年修订的《石油炼制工业污染物排放标准（GB 31570-2015）》， 各项污染物的特别排放限值依然高于V类地表水质量标准。我国地表水环境质量已普遍低于水功能区划要求，部分地区由于水资源过度开发而出现地表径流断流，在较低的排放标准下，即使污水“达标”排放，也属于“合法”污染环境，不仅不能改善水环境质量，还会使水质进一步恶化。较低的污染物排放标准只需要较低的治理成本，环境成本体现为外部环境质量的损失，却未能转化为对绿色金融资金投入的需求。

    环境管理中存在执行和监管不力的现象，导致较为严重的污染物偷排漏排和未达标排放问题。2014年，根据水利部门的统计，全国工业用水量1351 亿立方米，耗水率23%，实际用水量为1041 立方米；根据2014年《中国环境统计年报》，工业废水排放量为205 亿立方米；即使扣除工业冷却用水、管网损耗等，工业用水量和排放量之间依然存在明显的差值，显示出大量工业废水无组织排放的可能。2014 年，我国电力、热力生产和供应业的二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘平均排放浓度为289mg/m3，332mg/m3和127mg/m3，全部超出《火电厂大气污染物排放标准（GB 13223-2011）》中燃煤锅炉的排放标准（二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘平均排放限值分别为100 mg/m3,200mg/m3,30mg/m3），这说明我国电力、热力生产和供应业存在普遍超标排放问题，与“超低排放”所对照的燃气轮机组污染物排放限值更加差距悬殊。即使严格的制度确立了较高的排放标准，监管缺失却会在实践中降低排污者承担的实际成本，降低其增加环境投资的动力，从而减少对绿色金融资金的需求。

    严格的制度可提振绿色投资需求2016年全国环保工作会议提出，“十三五”环境保护的总体思路是：以改善环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，确保2020 年生态环境质量总体改善。最严格的环境保护制度应当包含最严格的法律体系，最严格的排放标准，最严格的监督管理，也将带来更高的绿色金融资金需求。

    第一，在《环境保护法》的基础上，应当进一步全面修订我国现行环境保护相关法律，废除制定污染物排放标准和收费标准时“考虑经济、技术条件”、“考虑排污者承受能力”的规定，明确强调“污染者付费”和“使用者付费”原则，要求排污者承担真实环境成本。2014 年起，北京上调二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮等污染物的排污收费标准，比原标准提高14 至15 倍，为全国最高水平。污染成本增加将促使那些环境资源利用效率低的生产者在竞争中自然淘汰，或使其主动增加环境治理投资以降低长期排污成本。

    第二，在实施总量控制和排污许可证制度的基础上，应当进一步全面修订以环境无退化为目标的污染物排放标准，提高常规污染物排放限值，并对更多污染物质的排放行为制定标准与技术规范。环境无退化是指人类活动影响不会造成自然环境的物理、化学和生物状态的退化，能够支持社会经济的可持续发展。在我国环境质量全面退化、环境自净能力普遍低下的现状下，实现环境质量的改善，及早执行环境无退化的污染排放标准是重中之重。与此同时，对于逐步凸显的农业与农村环境污染、污泥处置等结构性问题，则需要进一步完善管理制度，将其纳入最严格的环境标准体系。在这一点上，《生态文明体制改革总体方案》已经明确指出，“坚持城乡环境治理体系统一，继续加强城市环境保护和工业污染防治，加大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制，加大对农村污染防治设施建设和资金投入力度”。

    近几年来，农业与农村污染物排放比重逐步上升。2014 年，农业源化学需氧量和氨氮的排放量分别占全国总量的48% 和32%，其中规模化畜禽养殖业共排放了占全国总量13% 和12% 的化学需氧量和氨氮，已成为不容忽视的重要污染源。现行《畜禽养殖业污染物排放标准（GB 18596-2001）》仅要求“废水不得排入敏感水域和有特殊功能的水域”，并未从根本上限制直排，而其化学需氧量、生化需氧量、氨氮、总磷等污染物的最高允许排放浓度更是高达V 类地表水标准的10~20 倍。提高养殖业的污染物排放标准，必然增加废水处理设施投入，促进绿色投资。

    2011 年至2014 年，全国城镇污水处理厂共产生1 亿吨污泥，进行建筑利用和焚烧处理的仅占32%，68% 的污泥处置方式为土地利用和填埋。土地利用所依据的《农用污泥中污染物控制标准（GB428488-84）》相对陈旧简单，填埋所依据的《生活垃圾填埋场污染控制标准（GB 16889-2008）》则仅限定了入场污泥的含水率。由于污泥中重金属含量较高，简单地进行土地利用和填埋可能会造成对土壤和地下水的污染，有必要对产量越来越高的污泥进行系统化的处理标准升级。新标准可能促进污泥利用新技术的研发与应用，并提振相应的绿色金融需求。

    第三，在推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理过程中，加强在线监测和信息公开、数据共享，完善环境金融征信系统，利用环境名录、绿色评级体、公共参与监督等手段；一方面提高排污主体的违法成本，使其主动或“被动”遵守相关的环境保护法律法规体系，承担起应有的环境治理责任；另一方面为具有良好环境行为的生产者提供积极的竞争环境，实现“良币驱逐劣币”的理想状态。

    “ 十三五”能源规划工作指出，五年内燃煤机组的供电煤耗应实降至每千瓦时300 克标煤，污染物排放接近燃气机组排放水平。这不仅将带来燃煤电厂的大量治理投资需求，煤电生产成本的相对提高也将为其他清洁能源带来市场竞争机会，从而催生出对清洁、高效能源的投资需求。

    绿色金融资金需求估算根据相关环境保护规划，可对环境基础设施建设、工业污染治理、环境修复、可持续能源、能源与资源节约、绿色产品等六个领域的绿色资金需求进行估算，涵盖了城镇供水排水、工业三废治理、耕地修复、地下水修复等十六个子类。由于生态保护、气候变化适应（如森林碳汇）等领域缺少发展目标和确定标准，暂未列入分析之中。

    根据2013 年执行和达到的环境保护与治理现状，假设将其保持至2020 年，按照相应的绿色投资单位成本估算，得到2014 年至2020 年间所需的金融资金总量为11.6 万亿元。通过上文的分析，可以知道这一治理水平无法实现2020 年的绿色发展目标，对应年均1.6 万亿元的资金需求为“保底”值，与2012 年绿色投资量相近。

    根据“十二五”期间各类规划确定的一系列2015 年环境保护目标，假设将其保持至2020 年，按照相应的绿色投资单位成本估算，得到2014 年至2020 年间所需的金融资金总量为19.8 万亿元，对应年均值为2.8 万亿元。

    根据近期各类文件确定的2020年绿色发展目标，根据相应的绿色投资单位成本预测估算，得到2014 年至2020 年所需的金融资金总量为25.1 万亿元，对应年均值为3.6 万亿元。

    显而易见的是，随着绿色发展目标的不断提高，绿色金融资金需求也随之增加，最高方案下的年均资金需求高达2012 年的两倍，展现着一个总量巨大的绿色金融市场。同样可以明确的是，这意味着落实更为严格的环境保护制度，执行更高的污染物排放标准，以及更为有效的环境监管。

    ( 马中系中国人民大学环境学院院长、教授、博士生导师；陆琼系中国人民大学环境学院博士研究生；昌敦虎系中国人民大学环境学院副教授)