我国规划体系主要包括国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划和环境保护规划，分别在我国《宪法》、《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》等法律之中。为了防止和减少各个规划之间自成体系、互相冲突的情况发生，相关法律法规还规定了规划之间要互相衔接。首先土地利用规划、城乡规划、环境保护规划都要依据国民经济和社会发展规划编制，不得与其冲突；其次在土地利用规划、城乡规划、环境保护规划三者之间要相互协调、沟通，内容要互相衔接；再次，国民经济和社会发展规划必须考虑土地、城建、环保的现实基础和条件。虽然法律规定了规划之间要协调与衔接，但实践中规划之间冲突不断，导致规划效果没有充分发挥，尤其是环境保护问题一直被忽视，以致环境与经济严重脱节，环境问题日益突出。
规划体系为何“打架”
一是规划制定目标与关注重点不同，内容不衔接。就具体实践而言，国家发展改革委员会制定国民经济和社会发展规划，其所确定的目标体系并没有为国土、住建和环保等部门提供完整的对应规划的期限、对应空间范围和对应统计口径的规划指标作为依据 。国民经济和社会发展规划主要侧重于经济、社会以及资源和环境等指标，而对于城乡规划和土地利用规划的核心指标通常并不涉及，如规划中心城区常住人口、规划城市建设用地规模和永久基本农田面积等指标在国民经济和社会发展规划中通常是不予给出的，城乡规划和土地利用规划最需要的核心依据难以在国民经济和社会发展规划中找到，只能自行研究。
二是对于规划之间如何衔接协调，法律没有具体规定。城乡规划、土地利用规划与环境保护规划之间如何进行协调，并没有具体可操作的规定，这使得现实中各个规划之间在编制时，在规划目标、编制方法和标准各成一体，协调不畅，内容互相冲突的情况经常发生。各种规划之间的冲突，还导致生态保护区域经常被侵占，引起生态环境的恶化。法律规定各种规划在编制时都要考虑环境，都要编制环境影响篇章或说明，可见，环境影响是各个规划得以审批的约束性条件，自然环境保护规划应该是其他规划编制和执行时应当考虑的内容。但是，实践中规划项目对环境的影响往往最不受重视，环评造假的现象也很常见，环境问题作为约束性条件的地位并没有得到认同。
三是国家空间规划体系尚未建立，环境法律的规定难以落实。国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和环境保护规划都是对空间进行规划，仔细分析其实各个规划都是对同一片区域进行规划，但目前各个规划之间并没有实现统一与互相衔接，国家空间规划体系并没有完全建立。在完善的空间规划体系下，可以合理划定主体功能区、基本农田、资源环境承载力分区、环境功能区划等空间，为落实环境法律的规范，保护和改善生态环境提供保障。
“多规合一”是解决之道
多规制度是在总体发展规划的基础上衍生的，其目的是为了实现国民经济和社会发展规划设定的目标而在具体领域做出的工作部署。基于目前各种规划之间存在的冲突与互相不衔接的问题，多规之间如何有效统一的实现规划目的，促进经济更好发展，已经是亟需解决的问题。
“多规合一”的本质应该是规划的协调与融合，而不是将各个规划合并成一个规划，重点应是使多个规划整合互通，充分发挥系统性的作用。应当建立多规融合的长效工作机制，推行“多规合 一”关键是要统一规划目标、期限、统计口径、技术标准等，增强规划融合后的统一性、长效性与权威性。另外，“多规合一”不是形式上的多个规划简单的融合，推行“多规合一”首先要解决谁与谁合一。目前的共识是以国民经济和社会发展规划或者是基于发展的规划为主体，环境保护等其他规划是约束要素或者支撑要素，根本目的是为了解决空间有效管控和可持续发展问题。“多规合一”除了要求在各个规划编制之间进行，沟通与协调，更多的是强调各个部门如何利用“多规合一”的规划，方向一致，目标一致地解决经济社会发展的现实及长远问题。
规划体系融合的法制探索我国对于规划融合的探索始于20世纪80年代，起步阶段对规划冲突与整合的探讨多集中于城市规划与土地利用规划（两规）衔接存在的问题以及两规衔接的方法探讨上 。1984年国务院发布了《城市规划条例》（已废止），1986年《土地管理法》开始施行，规定了城市规划和土地利用总体规划应当协调，但在城市规划区内土地利用应当符合城市规划，这与当时的城市建设背景是分不开的。1998年《土地管理法》修订，其中第22条规定“城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”。由原来的城市区内土地利用应当符合城市规划转变为城市建设用地应当符合土地利用总体规划的规模。地方上也在陆续开展城市规划和土地利用规划协调融合的试点工作。
2003年，原来的国民经济和社会发展五年计划正式更名为国民经济和社会发展五年规划。同年10月，国家发改委规划司启动了规划体制改革试点，江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市成为首批六个试点市县，开展国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划“三规合一”试点。由原来的“两规协调”变为“三规合一”。“十一五”以来，“三规合一”的改革引起部分省市极大重视。随后，“三规合一”的改革尝试陆续在国内部分省市开展，其中广东省的改革最具代表性 。“十二五”以来，国家顶层日趋重视“三规合一”、“多规合一”。随着全国各地“两规合一”、“三规合一”等工作的相继展开，国家相关部门领导、专家对“多规合一”逐渐形成了共识，国家对此十分重视。
为推进“十三五”规划改革，国家正式启动“多规合一”试点工作。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部、住建部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，全国 28 个市县 列入试点名单，主要任务是：探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图。同时，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。2014年底，国家发改委与环保部又联合发布了《关于进一步推动市县“多规合一”试点工作的通知》，进一步督促试点工作的进行。2015年5月，海南省成为国家“多规合一”的省份。
2015年，《生态文明体制改革总体方案》发布，进一步提出要建立空间规划体系，推进市县“多规合一”，已经成为国家发展战略。
促进规划体系融合的建议
一是推行“多规合一”，可以考虑创建我国独有的“规划典”或“发展规划法”。目前，多规之间的混乱很大一部分是来源于法律法规之间的混乱，各个规划都有与之相对应的法律法规进行规范，但这些法律法规之间并没有做好有效的协调与衔接。因此，有必要对现有的与规划相关的法律法规进行整合，理顺规划之间的关系，可以考虑制定“规划典”或者“发展规划法”，对我国规划体系进行系统规定。明确“多规合一”的法律地位，明确谁依据谁，谁与谁衔接；规定各个规划在编制时应当使用的程序和方法，所依据的标准等，对各个规划之间的协调规定具体的执行制度和措施；明确规划编制机关的编制责任与协调责任，建立规划协调的体制机制；明确对规划的执行与监督措施，对违反规定的行为给予相应的惩罚措施等。
二是发挥环境保护规划对于经济社会发展等规划的约束和保障作用。环境问题是人类赖以生存的大问题，保护环境就是保障我们人类发展是解决当前“多规合一”问题的重要途径。目前多规之间之所以难以衔接，冲突不断，很重要的原因就在于资源分配不充分、不科学，或者经济社会发展的不足。长期生长繁衍、实现可持续发展。一切发展行为都应以环境容量为前提，在环境允许的限度内开发利用自然资源，并在建设过程和使用过程中注重生态环境的保护。所以，应在法律法规中明确环境保护规划的基础性和约束性地位，把城市环境保护规划作为重大制度在法律中予以强化。完善环境保护规划相关法律法规体系，对《环境保护法》中关于环境保护规划的内容制定配套执行措施，为规划的编制和实施提供支撑。
三是构建规划衔接与协调机制。可以成立国家级和地方级“多规合一”规划协调委员会，由编制规划的各个部门负责人参加，该委员会主任由政府主要领导人担任，领导规划的协调工作。定期举行联席会议，通报规划编制的情况以及下一步编制的预想，对规划间矛盾冲突的问题在会议上协商解决，对于不能解决的问题，各个部门在规划中暂时不应编制，在问题得到协商解决时再进行编制。这样可以实现规划内容上的一致性，促进规划实施的有效性。各个规划编制部门内部可以成立规划编制协调办公室，每个部门都要安排一名规划协调的联络员，对规划编制时遇到的与其他规划编制相关的问题通过联络员及时互相通告，促进信息的及时共享。
四是用规划引导产业发展，用发展解决当前“多规合一”的问题。推行“多规合一”的目的就是为了实现经济社会的健康可持续发展，实现人与环境的和谐发展。利用“多规合一”，立足区域自然资源和区域优势，对产业结构进行合理规划。发展是解决当前“多规合一”问题的重要途径。随着经济社会发展到一定阶段，必然会出现与之相对应的问题，当经济继续向前发展，上一阶段出现的问题随着经济的发展自然会得到解决，然后再出现新的问题，这是发展过程中不可避免的循环。目前多规之间之所以难以衔接，冲突不断，很重要的原因就是在于资源分配不充分、不科学，或者经济社会发展的不足。
此外，需要国家发改委、环境保护部等部门联合，制定《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的实施细则，将试点地区的“多规合一”纳入党政同责的责任体系予以保障。如果有可能，中央环境保护督察组应当将试点地区的“多规合一”纳入督察内容，并可以提出实施“对规合一”的建议。
目前，急需充分发挥“多规合一”的作用，用规划引导产业发展，在合理的规划布局下充分实现资源的有效分配和高效利用，发挥生态环境的约束性作用，转变先污染后治理的开发方式，在资源承载能力范围内实现最大化发展。同时，应具备长远视野，充分认识到发展才是解决环境问题，解决“多规合一”问题的关键举措，在发展中寻求有效的解决途径。
（作者常纪文系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，中国社会科学院法学研究所教授；魏增春系中国社会科学院法学研究所研究生）
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