排污许可证制度
    排放污染物是违法的，除非 得到排污许可。排污许可证是行 政机构依法特许某排污单位按照 排污许可要求排放污染物的执照， 是典型的行政许可。
    《行政许可法》（2004）定义 行政许可为：“行政机关根据公 民、法人或者其他组织的申请， 经依法审查，准予其从事特定活 动的行为。”具体而言，排污许 可是直接涉及污染源排放控制事 项的行政许可，是环境保护行政 机关根据排污单位申请，依据法 定程序对申请进行审查，准予其 在满足特定的条件下排放污染物 的行为，并将要求记载到排污许 可证中。《水污染防治法》（2008） 确立国家实行排污许可制度，赋 予排污许可证法律地位，使之在 法律上符合《行政许可法》对行 政许可的界定。
    排污许可是污染源排放控制 的执法和守法文件。排污许可证 本身是形式、是载体，其内容是 关于点源排放控制要求的所有法 规规定。行政管理部门以排污许 可证作为执法文书，所有核查的 内容和方法以及违法判定的标准 都明确写在排污许可证中。排污 单位须遵守排污许可证的要求， 通过监测、记录和报告等方式向 管理部门证明守法状况。
    点源排污许可证制度的最 终目标是保障地表水质达标，直 接目标是明确告知排污单位需要 遵守的事项，根据排污许可证的 规定提供守法证据，供发证机构 审查和核查，确保污染源连续达 标排放。《水污染防治行动计划》 （2015）第二十三条明确说明要加 强许可证管理，禁止无证排污或 不按许可证规定排污，深化了排 污许可证在水污染物排放控制管 理中的重要角色。
     我国的点源排污许可证制度 建设则刚刚开始。之前的排污许 可证制度，无论是定位、内容、 制度建设等距本文论述的点源排 污许可证制度都有一定差距，本文 对此也不再展开讨论，特此说明。

点源排污许可证的他山之石
    水污染源通常划分为点源 和非点源。美国《清洁水法》 （CWA）第502条将点源定义为： “任何能够识别的、封闭的和非连 续的载体，能够通过以下渠道产 生或可能产生污染物排放，如管 道、沟渠、通道、隧道、导水管、 取水井、离散裂缝、容器、轨道 车辆、集中畜禽养殖场、器皿或 其他浮动船只等。点源不包括农 业暴雨排放及农业灌溉回流。”
    点源一般包括工商业点源和 市政点源两类，工商业点源通常 是一个具有独立法人的市场单元， 市政点源具体包括城市污水处理 厂和其他污水处理设施等。按照 污染物排放去向还可将点源分为直接排放源和间接排放源。直接 排放源直接排放污水进入天然水 体，间接排放源则先排放污水到 市政污水处理厂，处理之后再进 入天然水体。除点源之外的水污 染物排放源就划入非点源的范畴， 典型非点源主要包括城市暴雨径 流、农村和农业非点源、公路非 点源、矿山非点源、林业非点源 等。
    美国点源排污许可证制度发 展至今，其覆盖范围不断扩大， 内容不断规范和细化。《清洁水 法》（CWA）下的国家污染物排 放削减制度（National Pollutants Discharge Elimination System，简 称NPDES）是美国地表水管理的 核心内容。该制度规定所有排入 天然水体的点源（包括工商业点 源和市政点源，称为直接源）都 必须获得NPDES许可证，否则便 是违法。排入城市下水系统进入 二级城市污水处理厂工商业点源 （称为间接源），则需要获得预处 理排污许可证，满足市政污水处 理厂的相应要求，从而保证污水 处理厂的正常运行。对于城市暴 雨排放，也参照点源NPDES许可 证建立了暴雨许可证；对于其他 面源排放活动，则通过TMDL计 划、最佳管理实践（BMP）等对 污染进行控制，这些具体的管理 计划和控制项目同样也是基于许 可证管理的思路而制定的。
    这一系列政策表明，排污许 可证制度在水污染物排放控制政 策体系中占据着最为核心的地位。 对于地下水污染物的排放控制， 也执行类似NPDES的排污许可证 制度，只是排放控制的要求更加 严格。

点源排污许可证的主体内容
    我们所探讨的点源排污许可 证应包含了对该点源排污单位的 全部水污染物排放控制要求，即 该排污单位全部排放控制单元的 排放限制（包括排放限值和描述 性要求）、排放监测方案、监测管 理记录和守法报告要求。

排放许可申请报告
    依据《行政许可法》，“公民、 法人或者其他组织从事特定活动， 依法需要取得行政许可的，应当 向行政机关提出申请。”排放许可 申请作为核发排污许可证的前置 条件，应当遵循国家和地方现行 有效的各项点源污染排放监管政 策要求。排污许可证申请报告包 括许可申请单位基本信息、产排 污环节、监测和排放状况、未达 标环节的达标计划等内容（详见 图1）。
    发证机构对申请报告的完整 性、真实性进行审核，以确定是 否满足制定排污许可证的要求。
    排放许可证的具体制定
    排放许可证是发证机构依法 根据排污许可证申请报告制定的 法律文书，排污许可证主要包括 点源的排放限值、主要产排污环 节的管理和监测要求、受纳水体 的水质监测要求、记录和报告要 求等。
    第一，排放口及受纳水体的 水质目标。排污许可证应首先记 载排污单位的排放口信息，包括 按照国家相应法规要求设置环境 保护图形标志牌。还应对受纳水 体进行描述和说明，包括水体名 称、所属类别（河流、湖泊或海 洋等）和水质目标（水体功能区 划等级和对应地表水环境质量标 准或海水水质标准）。无论地表水 水体质量是否超标，点源排放标 准都要按照地表水质标准的要求 设定。此外，还应对流域水质规 划的要求作出明确回应。
    第二，排污口的排放限值。 点源排放限值按照排污口制定， 是排污许可证的核心，包括对污 染物排放的数值限制和定性的描 述要求。目前我国实行的水污染 物排放标准仍是以污染控制技术 为主，点源的排放限值为一个定 值，不符合地表水质生物急性中 毒和慢性中毒的科学规律，难以保障地表水质标准。美国NPDES 许可证中包括了两个层面的排放 标准，即基于技术的排放限值和 基于水质的排放限值，确保了该 源排入的天然水体的水质达标。
    基于技术的排放限值按照行 业制定。排放限值导则通常为绩 效标准，以单位产品污染物排放 量为单位，包括日最大值和月平 均值两个限值。在为工业点源制 定基于技术的排放限值时，可根 据需要，将排放限值导则中的绩 效标准转换成浓度限值和日排放 量、月排放量的限值。
    当基于技术的排放限值仍然 无法达到受纳水体的水质标准时， 则必须制定基于地表水质的排放 限值。基于水质的排放限值的制 定需要参考受纳水体的水质标准， 并分析污水和受纳水体的混合特 征。当污水和受纳水体快速完全 混合时，可使用简单质量守恒方 程预测受纳水体中污染物浓度； 当污水和受纳水体不完全混合时， 则会允许考虑环境稀释，例如建 立混合区。混合区是限定的水体 区域或水量，在这里污水将进行 初次稀释，混合区不得损害水体 的完整性，且不能对通过混合区 的水生生物造成急性中毒。此时， 可通过水质模型预测受纳水体中 污染物浓度，从而将水体的水质 基准转换为相应点源的排放限值。
    除定量的排放限值外，还包 括主要产排污设施的与排放有关 的描述性要求，以及该点源内非 点源的排放控制要求。
    第三，监测、记录和报告要 求。监测方案的制定包括：监测 点位布设、监测频次、监测项目、 样品收集方法、分析方法等。监 测的目的是收集证据，说明排放 污染物符合许可要求，评估点源 的守法状态，同时在监测到违法 行为时，为任何有必要的执法行 动创造基础。监测地点的选择要 保证能够测量污水流量和污染物 浓度，取得的样本要能代表污染物的排放情况。除监测排放口外， 还应在受纳水体上游和下游分别 布设监测点位，直接衡量出点源 污染物排放对受纳水体的影响。 监测频次的设置应考虑数据需求 和排污单位的潜在成本，根据具 体情况而定，可视工业点源长期 守法状况进行相应的增加或降低， 以此激励点源合规排放。常见取 样方法包括代表取样瞬时情况的 瞬时取样和一段时间内连续取样 或混合不连续样品得来的混合取 样。国家环境保护部门应制定统 一的样品分析方法，保证不同操 作者进行监测的结果都具有准确 性和可比性。
    监测记录应包括以下因素： 采样的数据、地点、时间；采样 者姓名；数据分析内容；数据分 析者的姓名；使用的分析方法； 分析结果等。监测记录并不需要 全部记载在报告中，而是作为企 业守法证据进行保留，同时作为 现场核查的资料。所有监测记录 要求至少保存5年，且可根据管理 部门的要求而延长。
    报告是对持证单位守法的基 本要求，主要包括月度监测数据 报告、半年度偏差报告、年度守 法报告、违规报告和污染事故报 告。年度报告定位为总结性报告， 包括监测说明、年度达标排放情 况、偏差出现情况和拟定的达标 计划等。这些报告都应当公开。

点源排污许可证制度的实施
    点源排污许可证制度是一个 能够将现有点源排放控制政策整 合起来的“一证式管理”综合性 制度，用一个排污许可证的形式， 将政府部门对点源的全部排放控 制要求以规范性文件明确和清楚 地记载到许可证中，具有法律效 力。许可证的有效期通常为5年， 有效期满后需要向政府部门提出 更新申请。
    政府部门的职责就是制定许 可证的具体实施条例，监督许可 证的发放、执行以及核查守法证 据，规范行政执法。同时，根据 污染物付费原则，排污单位可根 据政府要求缴纳一定的许可证费。 当排污单位违反许可证要求时， 则会受到相应处罚。为了达到制 止违法行为的目的，行政处罚力 度要加大，提高排污单位的违法 成本。通过守法监测、记录和报 告，解决政府和排污单位排放信 息不对称的难题，可为更加合理 的环境保护决策奠定基础。
    虽然目前我国还未形成健全 的点源排污许可证制度体系，但 是已经具备了条件和基础。2014 年新修订的《环境保护法》第 四十五条明确提出“国家依照法 律规定实行排污许可管理制度”； 2015年《水污染防治行动计划》 则进一步强调加紧制定水排污许 可证相关政策。在此背景和契机 下，如今我国的污染治理技术水 平、管理水平已经足够支持排放 标准体系的不断升级，通过整合 我国现有对点源排放控制的政策， 同时借鉴发达国家成熟的排污许 可证制度体系宝贵经验，重新设 计以保障水质达标为目标的点源 排污许可证制度，对于我国水环 境质量的改善显得尤为急切和重 要。
    （作者单位：中国人民大学环 境学院）