今年7月，中国工程院组织 50余位相关领域院士和专家，对 《大气污染防治行动计划》（以下 称“大气十条”）进行中期评估。 评估认为，空气质量改善成效已 经显现，但环境空气质量形势依 然严峻，冬季重污染问题突出。
    “大气十条”提出的目标完成 时间即将到来，有关方面如何释放 能源结构调整的污染削减潜力？怎 样构建精准化治霾体系？带着这些 问题，本刊专访了环境保护部原总 工程师、中国工业环保促进会会长 杨朝飞。

指标变化体现治理路径
    中华环境：您认为我国大气污 染防治近年来最大的变化是什么？
    杨朝飞：最大的变化就是老 百姓对空气的感受和官方发布的 数据趋于一致了，都感觉到大气 环境确实在改善。当然，不同地 区、不同的人感受程度可能不一 样，但在大趋势上基本一致。回 想起来， 北京奥运会之后， 我 国空气质量开始下降，2011年— 2013年空气质量下降得非常明显， 老百姓对空气污染反映已经非常 强烈了，但是官方发布的大部分 城市的优良天数是在上升，环境 质量是在改善。当时老百姓对环 保工作意见很大，不仅是对污染 严重有意见，更是对官方数据不 认可。现在官方数据得到老百姓 认可，这是一个了不起的进步。
    我讲的数据不只是官方数据， 还有科研部门的数据，也有社会 组织收集并整理的数据。今年下 半年，中国工程院组织50余位相 关领域院士和专家，对“大气十 条”进行了中期评估，包括清洁 空气联盟在内的一些社会组织， 也发布了民间的空气质量评估报告，几份报告都认为全国城市整 体保持了空气质量改善的趋势。 这说明现在的监测数据更加实事 求是，得到了公众认可。但是， 另一方面大气环境形势依然严峻，目前全国300多个地级以上城市仍 然有近80%未能达标，老百姓强烈 要求继续改善大气环境质量的诉求 依然不减，环保工作必须要紧紧适 应民意诉求。
    中华环境：雾霾发生的本质 原因是颗粒物增多，颗粒物已经 成为城市中的首要污染物。研究 认为，单一的空气污染治理很难 奏效，区域间协同治理才是必经 之路，您对此怎么看？
    杨朝飞：回顾我国的环境保 护历史，特别是大气污染防治历 史，是经历了一个单项污染物指 标的控制到多项污染物协同治理 的过程。
    第一阶段是降尘。在二十世 纪九十年代以前，特别是七八十 年代，当时的大气污染指标基本 就一个降尘指标，那时候我印象 最深的是，每个城市每平方公里 降尘数十吨。举个例子，在七十 年代末时辽宁本溪作为一个传统 工业基地，一度空气污染非常严 重，曾被称为“卫星上看不到的 城市”。当时每月每平方公里的降 尘基本在100吨以上，最高甚至达 到120吨以上，当地大气环境非常 恶劣，穿浅色衣服出门很快衣领 就黑了。所以那时候大气污染基 本上就是控制降尘，许多大中城 市都是如此。
    到了九十年代，降尘这个指 标基本被废除了，因为国家抓城 市的烟尘治理效果非常明显，为 什么这个指标降下来了呢？第一 是加强工业企业污染治理，企业 相继上马各种治理设备消烟除尘； 第二是城市推进能源结构调整， 以气代煤、以电代煤等；第三是 城市中的很多企业开始向农村、 向园区搬迁，所以，城市降尘污 染得到明显改善。
    第二个阶段是颗粒物和二 氧化硫。从九十年代中后期开 始，实施污染物排放总量控制成 为当时环境保护的重大举措。由 于能源消耗超常规增长，煤炭消 费量猛增，加上治理项目建设周 期长，减排效果滞后，导致二氧 化硫、氮氧化物排放量持续增 加，酸雨和二氧化硫污染形势十 分严峻。重酸雨区面积扩大，酸 雨发生频率增加；二氧化硫和氮 氧化物转化形成的细颗粒物污染 加重，许多城市和区域呈现复合 型大气污染的严峻态势。“十五” 期间，国家提出对“两控区”（包 括四个直辖市和21个省会城市区） 的酸雨和二氧化硫进行污染控 制，取得了一定的成效，但是由 于新建火电厂大量分布在两控区 外，二氧化硫排放格局发生了很 大变化，后来将控制范围扩大到 了全国。2003年12月，颁布了新 修订的《火电厂大气污染物排放标准》，全面开征二氧化硫、氮氧 化物排污费。包括这个标准在内 的一些法律、法规、政策的实施， 对酸雨和二氧化硫污染的控制起 到了重要作用。二氧化硫是重点 污染物，当时的削减措施为后来 解决二氧化硫、PM2.5、PM10的问题， 也发挥了一定作用。但是，由于 经济快速发展，城镇化日新月异， 环境保护没有引起真正重视，控 制颗粒物和二氧化硫两项指标对 于解决大气环境质量能发挥的作 用是非常有限的。
    第三个阶段是实行强制的约 束性指标的减排。到“十一五” （2006年—2010年）的时候，大气 减排指标只有一项约束性指标， 那就是二氧化硫。我国“十一五” 期间实施了一大批脱硫工程、结 构调整、监管减排项目。根据环 保部环境规划院的测算，上述工 作在抵消经济增长、能源消费 增加带来的873.44万吨新增二氧 化硫排放量的同时，将2005年的 2549.40万吨二氧化硫排放量降低 到2010年的2185.10万吨，实现了 14.29%的净削减。如果全国不实 施二氧化硫减排，2010年全国排 放总量将增至3423万吨，增加的 排放量主要集中在京津冀、山东、 华东及西南等空气质量或酸雨污 染较重的地区，重污染地区空气 质量将“雪上加霜”。
    从“十二五”（2011年—2015 年）开始，除了继续治理二氧化 硫，还增加了对氮氧化物的治理 工程。2012年12月5日，环保部 正式发布《重点区域大气污染防 治“十二五”规划》。这是中国第 一部综合性大气污染防治规划， 首次提出以质量改善为目标导 向，并将民众最关心的细颗粒物 (PM2.5)纳入指标体系（该标准定 于2016年正式实施，但自2013年 元旦起，全国已有74个城市试点 运行）。
    综合来看，2000年到2014年 期间，大气污染防治主要以削减 二氧化硫、氮氧化物两项指标为 主。从2013年以后，特别是2014 年又提出开始减排PM2.5，这几年 大气污染治理进展最快的指标就 是PM2.5。雾霾天大家感觉比过去 减轻了，也主要因为这一项指标 的改善。但是仅仅单项指标的削 减，或者在全国范围内只是对两 三项指标的削减，显然不能满足 大气污染防治的需要。比如有些 地方可能是臭氧污染、重金属污 染或者有毒有害化学物质（比如 汞）的问题比较突出。所以，环 境保护的工作不仅仅是要完成几 项削减指标、污染指标的任务， 而是要真正使环境变得更加安全、 更加清洁，更加有利于老百姓的 健康。
    “十三五”我国开启了大气污 染防治的第四个阶段，即以改善 环境质量为目标的新阶段。因为 削减污染物是为改善环境质量服 务的，如果削减了污染物却不能 改善环境质量，那么削减污染物 工作就会变得毫无意义了。改善 环境质量将是这个阶段的最显着 的标志。

协同减排是未来方向
    中华环境：正如您所说，臭 氧的问题已经成为重点区域的新 症结。有数据显示，在京津冀地 区，臭氧成为首要污染物的天数 已经超过PM10，仅次于PM2.5，在 长三角地区，臭氧已成为唯一不 降反升的污染物， 您对此怎么 看？
    杨朝飞：确实，近年来，全 国城市大气臭氧问题日渐显现。 相对水、雾霾等有形污染，臭氧 污染更具隐蔽性，对人体健康的 影响比PM2.5更大。
    我个人认为，目前夏秋季节 一些地区大气治理的难点已经从 PM2.5转向臭氧。北京大气臭氧问 题尤为严峻，近三年北京大气臭 氧浓度水平高、增长速度快，并 且以臭氧为首要污染物污染天数 也持续增加。北京也是京津冀地 区以臭氧为首要污染物污染天数 和臭氧标天数最多的城市。
    根据中科院的观测显示，北 京夏季大气臭氧污染治理面临极大 的挑战，臭氧浓度持续升高的原因 首先在于臭氧前体物没有得到合理 控制，另外颗粒物浓度下降、大气 紫外辐射恢复增强，都会导致臭氧 产生率的提高。解决的途径就是源 头减排，减少臭氧前体物向大气中 排放。臭氧作为首要污染物超标， 并不意味着PM2.5治理有了显着的 效果，不用再治理了，而是治理进 入了更加复杂的僵持阶段，必须将 单一治理大气污染目标调整为多目 标协同治理。在治理 PM2.5的同时， 兼顾臭氧的治理，双管齐下，寻 找突破口，循序渐进，科学综合 治理，才可能最终有效控制空气 污染。
    中华环境：关于大气协同治 理，环保部门已经在制度设计和 政策保障方面做了很多工作，您 认为还需在哪个方向上持续努 力？
    杨朝飞：近年来，我国提出 解决大气污染问题，要科学治理、 依法治理、全民治理。实施多污 染物协同控制，强化多污染源综 合管理，开展区域联防联控。因 此，“大气十条”、《大气污染防 治法》，包括京津冀等区域治理 大气污染，都提到要协同减排， 这将是我们大气污染防治的一个 方向。协同减排可能带来很多的 效益，比如说我们过去单项推进 的时候，脱硫脱销实际上都是靠 工程来脱硫脱销。而工程脱硫脱 销本身是要消耗能源的，消耗能 源就会造成多项污染物也会相应 上升。
    过去能源是能源，环保是环 保，2014年，中央提出能源生产 与消费革命，特别是能源当中的 化石能源尤其是煤所带来的一系 列的问题，产生了很多污染。所 以，现在我们讲协同减排，要通 过能源的生产和消费革命来从源 头上治理污染，如果把能源的转 型升级、新能源利用、节能等问 题放在一个突出的位置，我觉得 会从源头上解决很多问题，很多 污染物总量会有明显下降，以二 氧化碳为代表的温室气体排放总 量也可以有效地削减下来。
    总之，我们国家大气污染防 治的历史实际上就是从个别单项 指标控制走向多项指标协同减排。 协同减排现在仅仅是刚开始，而 且协同得还不够，今后的协同减 排，一方面应当注意不能全国一 刀切，各地根据自己的重点污染 物选取减排指标，做出比较有针 对性、约束性的减排规划。另一 方面，还要把污染物削减与温室 气体减排协同起来，把污染物削 减与能源节约协调起来，实现节 能与减排最大程度的共赢，这可 能是一项更有意义的工作，是未 来的一个发展方向。

环保约谈是制度创新
    中华环境：“大气十条”实 施以来，优良天数、重污染天数、 全年PM2.5浓度这三项指标确实发 生了积极的变化。您怎么看近几 年雾霾治理的成果和经验？
    杨朝飞：是的，对大气污染 防治过程中出现的一些新的经验 确实要及时总结。其实2015年公 布的新《大气污染防治法》有一 个很大的制度创新，那就是第一 次提出了约谈制度。《大气污染 防治法》第二十二条明确规定： 对超过国家重点大气污染物排放 总量控制指标或者未完成国家下 达的大气环境质量改善目标的地 区，省级以上人民政府环境保护 主管部门应当会同有关部门约谈 该地区人民政府的主要负责人， 并暂停审批该地区新增重点大 气污染物排放总量的建设项目环 境影响评价文件。约谈情况应当 向社会公开。而新《环保法》相 应的规定是，对超过国家重点污 染物排放总量控制指标或者未完 成国家确定的环境质量目标的地 区，省级以上人民政府环境保护 主管部门应当暂停审批其新增重 点污染物排放总量的建设项目环 境影响评价文件。
    《大气污染防治法》明确提出 约谈制度，国家、省、环保部门 可以对下级环保部门没有完成任 务的实行约谈，这是我国在环境 监管方面的制度创新和进步。环 保部在2015年加大了公开约谈力 度，并建立环保督查工作制度， 通过“督政”敦促地方政府对本 地环境质量负责，确保《大气十 条》的有效实施。2015年，环保 公开约谈了15个市级政府负责人， 其数量较2014年增加一倍，约谈 的主要原因是大气污染问题。
    2015年开始，环保约谈制 度得到了加强和升级，建立了中 央环保督查工作机制，督查的重 点由“督企”转向“督政”。截 至2015年年底，环保部对33个市 （区）开展了综合督查、涵盖大气 污染等环节问题。
    从被约谈后各城市、单位的 工作情况来看，环保约谈对遏制 环境恶化、改善环境质量起到了 不错的效果。在新的大气法规定 的各项制度之中，我觉得约谈制 度为治霾发挥的作用更大。
    总之，在污染物总量削减取 得不断进展的情况下，要把工作 着眼点从污染物的孤立减排转变 为污染物的协同减排，从完成指 标减排变为改善环境质量，另外， 要切实提高环境监管效率，建立 高效的、适应解决复杂环境问题 的机制和体制，早日完成治理目 标，补齐生态环境短板。