2016 年12 月，环境保护部下发了《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》（环水体〔2016〕189 号），要求各地环境主管部门于2017 年6 月30 日前，完成火电和造纸两个行业排污许可证的核发工作。这意味着我国新形势下固定点源环境管理的核心制度——排污许可证制度改革进入具体实施阶段，今后企业对污染治理的主体责任、政府对环境保护的主体责任、环保部门对环境的管理方式都将全面刷新。

制度设计需结合中国特色
    排污许可是国际通行的环境治理制度，也是目前许多发达国家非常倚重的一项环境管理制度。排污许可制度的核心理念就是主要针对固定源采用综合性、一证式管理，并以完善的立法、监测、监督体系给予支撑，对固定源实施更科学化、精细化环境管理。从发达国家的经验来看，排污许可制度能够切实有效地发挥以“改善环境质量为总体目标”的功能，必须以充分而强有力的法律为依据、完善的管理制度为保障、先进的污染防治技术为支撑，同时辅以严厉的惩罚措施、透明的信息公开、成熟的公众参与。
    但总体来讲，排污许可制度在我国推行的效果并不尽如人意。原因主要有以下几个方面：一是我国原先的排污许可制度并未获得充足的法律支撑，1989 年的《环境保护法》没有直接规定排污许可制度，只是要求了排污申报登记；二是原先的排污许可证载明的内容较为简单，未将与污染物排放行为直接关联的生产工艺设施等排放源要求纳入许可管理范围，未对企业治理工艺流程、污染物排放地点、排放方式、排放去向等做出详细要求，导致后续监管和执法缺乏依据；三是原先的排污许可证与环境影响评价、总量控制、排污收费、环境监测、环境统计等其他环境管理制度缺乏有效的衔接。
    因此，在我国的排污许可管理制度设计中，除了借鉴发达国家的管理模式，还需结合中国特色的政治制度与经济发展水平，逐步将排污许可证建设成为企业环境守法、政府环境执法、社会监督护法的根本依据。

更加严格的“上海标准”
    我国排污许可的实施最早可以追溯到1985 年， 在20 多个省市区地方进行了排污许可证的试点发放，上海市就是当时首批将水污染物排放许可证的试点城市。1987 年，上海市在黄浦江上游水源保护区试行排污许可权交易，到2001 年完成了37 宗排污许可交易。2015 年，意识到排污许可证在实施方面的困境，上海市着手开始进行地方的排污许可制度改革的探索工作，同时开发了上海市主要污染物排放许可证网上申报系统，并进行了部分区县企业的申请与核发工作。
    截至目前，上海的地方排污许可试点工作已对近500 家区级以上重点监管排污单位核发了排污许可证，主要对象为320 家大气重点企业和金山地区综合整治范围内的企业。上海环保部门对获得地方排污许可证的企业下达了大气污染物年度减排7%、5 年减排30% 的减排目标。后续的跟踪评估工作显示，这320 家获证企业在2016 年全部完成年度减排目标。这说明排污许可证制度通过强力的执行与推进，充分激发了企业减排的主动性。
    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》进一步指出，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制度。新修订的《环境保护法》强调“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，《水污染防治法》、新修订的《大气污染防治法》《大气十条》和《水十条》都对排污许可证提出了规定。2016 年11 月10 日，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，同年12 月23 日，环保部印发《排污许可证管理暂行规定》( 环水体〔2016〕186 号)（以下简称《暂行规定》）， 标志着我国的排污许可制度改革的全面启动。环水体〔2016〕186 号文件明确“各地可根据《排污许可证管理暂行规定》，进一步细化管理程序与要求，制定本地实施细则。”
    2017 年3 月31 日，根据国家顶层设计的思路和总体部署，上海市环保局颁布了《上海市排污许可证管理实施细则》（以下简称《实施细则》），《实施细则》将对固定污染源排污许可证的适用范围、核发范围、主要内容、申请与核发程序、实施与监管等内容，在国家规范的基础上作了详细规定。对照《排污许可证管理暂行规定》，《实施细则》在环保部的总体要求上作出了更加严格的管理要求和规定，主要体现在以下几个方面：

细化分级管理
    《暂行规定》中规定省、自治区、直辖市环境保护主管部门负责本行政区域排污许可制度的组织实施和监督，不负责具体的排污许可证核发与管理工作。《实施细则》中明确市环保局除了负责本市排污许可制度的组织实施和监督外，还负责以下市级监管排污单位排污许可证的核发和管理工作：30 万千瓦及以上公用燃煤机组所属企业；宝山钢铁股份有限公司、中国石化上海石油化工股份有限公司、中国石化上海高桥石油化工股份有限公司；上海化学工业区内排污单位。通过参与市级监管企业排序许可证的核发与监管，了解排污许可证实际核发与监管中的问题，更有利于本市排污许可制度的组织实施。

强化信息化管理
    上海市环保部门在国家排污许可证管理信息平台的基础上，建立本市排污许可证核发与管理信息系统，对固定污染源实施综合管理。排污许可证管理在国家排污许可证管理信息平台上进行，本市排污许可证核发与管理信息系统为今后强化本市的环境监察与执法提供补充。

扩大污染物管理范围
    《暂行规定》的排污许可证管理范围目前仅包含水污染物、大气污染物，上海市的管理范围除水污染物、大气污染物之外，把固体废弃物（危险废物和一般工业固体废弃物）、噪声也纳入排污许可证管理，对排污单位实行“一证式”综合许可管理。

加严许可排放量核算方法
    《暂行规定》对污染物许可排放量的核定总体上是采用行业排放绩效法，即以排放标准中的排放浓度与基准排放量为基准，核定的污染物许可排放量相对较大。《实施细则》中的许可排放量核定则采用的是历史排放法，以基于达标前提下的实际排放量为依据从严核定许可排放量。之所以采用这种更加严格的核定方法，主要基于上海市目前环境质量总体还不达标的现状考虑，且工业规模较大而环境容量相对较小， 而这种核定方法更有利于污染物减排和环境质量的总体改善。

补充管理要求
    《实施细则》明确排污许可证副本中载明“枯水期、冬季不利气象条件等特殊时段和重污染天气应急预案的要求”以及“重点减排工作任务和污染防治协议确定的环境管理”。通过核定枯水期等特殊时期的环境管理要求等来实施冬季排污管控，从而推动污染减排工作，改善环境质量。
    上海作为一个特大型城市，人口集聚度高、产业布局集中，相对其环境容量而言污染排放总量大。近年来，上海通过加大环境治理力度，大气环境、水环境质量均取得了较为明显的提高，但是，环境问题依然十分严峻，需要进一步加大治理力度，提高治理效率。上海市地方《实施细则》的出台，可以说是根据国家对排污许可制度的总体安排与要求，结合上海市的实际情况，以推动污染减排工作和改善环境质量为总体目标的一项重要举措。据上海市环保局透露，上海市范围内的火电和造纸企业已基本完成排污许可证的申请，上海首张国家版排污许可证已在6 月5 日诞生。根据国家总体要求，到“十三五”末，上海相关重点污染行业都必须施行排污许可制度，无证不得排污。排污许可制的实施将全面完善上海市环境治理体系和有力推进地方环境治理能力现代化，对于上海市生态文明建设具有重大意义。
（作者系东华大学环境科学与工程技术学院教授）