目前，划定并严守生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间的基本思路已经明确。生态保护红线管控重要生态空间，除生态保护红线之外的其他生态空间也需进行管控，实现生态空间分区管控，共同维护区域生态安全。如何划定生态空间？除生态保护红线之外的其他生态空间如何管控？如何实现生态空间分区管控？ 这些已成为现阶段生态环境保护与管理和构建“三线一单”需要破解的主要问题。

生态空间分区管控思路
    生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等区域，是保障区域生态系统稳定性、完整性，提供生态服务功能的主要区域。生态保护红线是维护区域生态安全的最小范围，是生态空间中生态服务功能最重要的区域和最核心的部分。仅仅依靠生态保护红线不能确保区域生态系统服务功能的稳定， 还需要对生态空间尤其是重点生态功能区进行保护。因此，生态空间分区管控基本思路主要是对生态保护红线、生态空间内生态保护红线之外的其他区域实施分区管控。
    其具体技术操作流程为：首先，按照《生态保护红线划定指南》，开展区域生态功能重要性评估（水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性保护）和生态环境敏感性评估（水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化）， 识别生态功能重要、生态环境敏感脆弱区域。其次，综合考虑维护区域生态系统完整性、稳定性要求，结合构建区域生态安全格局的需要，基于重要生态功能区、保护区和其他有必要实施保护的陆域、水域和海域，考虑农业空间和城镇空间，衔接土地利用和城市建设边界， 划定生态空间。生态空间原则上按限制开发区域管理。再次，按照《生态保护红线划定指南》，在生态空间中明确生态保护红线。最后形成以“生态保护红线——除生态保护红线之外的生态空间”共同组成的生态空间分区管控体系。
 
生态空间分区管控的济南实践
    济南市地处鲁中南低山丘陵与鲁西北冲积平原的交接带上。南部为泰山山地，北部为黄河平原，黄河从西向东穿城而过，具备“山、泉、湖、河、城”独特风貌。2017 年4 月，济南市被环境保护部确定为开展“三线一单” 四个试点城市之一，其 “三线一单”工作主要以济南市环境总体规划为载体开展。在工作过程中，济南市以生态保护红线为核心，开展区域生态评价，在此基础上识别生态空间、划定生态保护红线，建立了生态空间分区管控体系。从生态保护的角度为环境管理与准入提供了依据。

区域生态评价
    按照《生态保护红线划定指南》，针对济南市主导的生态功能类型（水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护）和生态环境敏感性类型（水土流失和土地沙化），运用模型评估法和净初级生产力定量指标评估法，利用地理信息系统软件进行模型运算。将生态功能重要性分为一般重要、重要和极重要三个等级，将生态环境敏感性分为一般敏感、敏感和极敏感三个等级。最后，识别出济南水源涵养功能、水土保持功能、防风固沙功能、生物多样性维护功能极重要和重要区域，水土流失和土地沙化极敏感和敏感区域。

生态空间划定
    济南市南部山区部分区域为《全国生态功能区划》（修编）中划定的63 个重要生态功能区的鲁中山区土壤保持重要区。济南黄河湿地等水陆交接带区域为《全国生态脆弱区保护规划纲要》划定的全国19 处生态脆弱区之一。根据生态评价结果，对生态服务功能极重要和重要区域， 生态环境极敏感和敏感区域进行叠加合并，并与各类重要生态功能区和禁止开发区域（2 个省级及以上自然保护区、8 处省级及以上森林公园、6 处省级及以上湿地公园、5 处省级及以上风景名胜区、5 处省级及以上地质公园、42 个重要水源保护地、24 处重点强渗透带、4 条保泉生态控制线）进行校验，识别出以提供生态服务和生态产品为主导功能的重要生态区域。
    以构建生态功能保障基线和维护区域生态安全格局为目标，综合考虑济南区域生态系统完整性，结合土地利用现状，衔接城镇空间、农业空间，合理扣除独立细小斑块，将生态服务功能重要区域、敏感区域和生态保护重要区域纳入生态空间。初步明确济南市生态空间类型主要包括：饮用水水源地一级和二级保护区、重要河流水系、泉水直接补给区、重点渗透带、保泉四线生态控制线、重要湖库、具有重要生态服务功能的草地、具有重要生态服务功能的林地，总面积约为1872.11 平方公里，约占全市总面积的23.41%。

生态保护红线划定
    根据《生态保护红线划定指南》，按照定性分析与定量评估相结合方法，按照《山东省生态保护红线规划（2016-2020 年）》，在生态空间内划定生态保护红线。济南市生态保护红线主要包括：2 个省级及以上自然保护区、8 个省级及以上森林公园、5 个省级及以上风景名胜区、6 个省级及以上湿地公园、5 个省级及以上地质公园， 11 个重要水源保护地、泉域地下水强渗透带、水源涵养、水土保持和生物多样性维护极重要区等，总面积约509.91 平方公里，占济南市国土总面积的6.38%。

除生态保护红线之外的生态空间
    根据生态空间和生态保护红线划定结果，得出除生态保护红线之外的其他生态空间，其类型主要包括饮用水水源地二级保护区、重要河流水系、泉水直接补给区、保泉四线生态控制线、重要湖库、具有重要生态服务功能的草地、具有重要生态服务功能的林地，总面积约为1362.2 平方公里，约占济南市国土总面积的17.03%。该区域内原则上按限制开发区域的要求进行管理，严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动。

表1 济南市生态空间分区管控体系
 

 

生态空间分区管控
    根据生态空间、生态保护红线划定结果，建立济南“生态保护红线——除生态保护红线之外其他生态空间” 共同组成的生态空间分区管控体系，形成空间布局、资源开发、城镇建设、产业发展和生态环境保护的基本依据。
明确生态空间，划定生态保护红线是构建“三线一单”生态环境空间分区的重要组成部分，是将生态文明理念转化为空间落地量化的环境硬约束，利用底线思维引导发展，提高环境保护管理水平的重要手段和基础支撑之一。本文以济南为例，重点对生态空间分区管控思路和实践情况进行了积极探索，支撑强化了“三线一单” 划框子、定规则的作用和要求。但是，目前生态空间划定还存在一些不足，如生态空间中生态服务功能重要的部分区域同时也是农业空间中农业生产的主要分布区域，如农田、园地等，还需要与农业空间、城镇空间的划定进行系统对接，而不是孤立地单独划定，确保做到三类空间的无缝衔接，形成合力，共同构建科学适度有序的国土空间布局体系，促进城市有序发展。