2015 年至2017 年，中央决定在山东等7 个省市份开展生态环境损害赔偿制度改革试点，并将其作为生态文明体制改革“1+6”方案的一项重要内容。2017 年底， 中办、国办联合下了《生态环境损害赔偿制度改革方案》， 决定从2018 年1 月1日开始，在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度，从而正式确立了生态环境损害赔偿诉讼这一新型诉讼制度。本文试结合山东法院试点工作中的有关情况，就生态环境损害赔偿诉讼相关问题进行研讨，以期有助于相关制度的健全与完善。

实践经验——以山东法院为例
    制定指导意见
    就理论观之，政府提起生态环境损害赔偿诉讼原则上应适用民事诉讼法的相关规定，但其在诉讼主体、诉讼程序等方面，仍具有一定的特殊性。试点期间，最高人民法院要求试点省份法院“积极探索省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼案件的审理规则，认真研究此类基于国家自然资源所有权提起的生态环境损害赔偿诉讼案件的特点和规律。”为顺利推进相关工作，山东高院制定出台了《关于办理省政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见》，对生态环境损害赔偿案件的当事人、管辖、磋商与诉讼的衔接、鉴定结果采信等十个方面进行了规定，确立了此类案件审理的基本框架，这也是全国试点法院对此制定的首份指导性意见。《生态环境损害赔偿制度改革方案》出台后，山东高院正抓紧修订，力求与改革的要求保持一致。

设立资金账户
     为了规范生态环境损害赔偿资金管理，推进生态环境损害赔偿制度改革，山东高院积极争取相关部门支持， 与省财政厅、省环保厅等单位联合出台了《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》，一定程度解决了生态环境损害赔偿金到何处去、如何管理等系列问题。目前省内地市财政部门都已为各中院指定了专项资金执收编码，今后政府提起生态损害赔偿资金均可按该编码判决支付于专项资金账户，确保专款用于受损生态环境的修复。

审理相关案件
    山东法院积极推进政府作为权利人提起生态环境损害赔偿诉讼，目前已有2 起案件进入诉讼程序。2015 年10 月21 日，章丘发生重大环境污染事件。山东省环保厅认为，山东金诚重油化工有限公司等多家企业违法倾倒废酸液、废碱液等危险废物的行为，导致当地土壤、地下水、大气环境严重污染，造成重大环境损害，4 人在违法倾倒危险废物的过程中中毒身亡。根据山东省人民政府的授权，省环保厅针对未达成赔偿协议的污染者，提起生态环境损害赔偿诉讼。2017 年8 月23 日，济南中院立案受理。目前该案正在审理中。2015 年12 月18 日，泰安市环境保护局对天一公司进行调查，认为天一公司在非储存地点擅自倾倒填埋医疗废物。2017 年7 月17 日， 山东省人民政府授权省环保厅对天一公司非法处置医疗废物事件提起生态环境损害赔偿诉讼，该案目前已一审结案。

受案范围及受理标准
    生态环境损害赔偿诉讼是对生态环境受到侵害提起的侵权赔偿之诉。因而，要确定生态环境损害赔偿诉讼的范围，先明确何谓生态环境侵害。生态环境侵害主要包括三种情形: 一是环境要素侵害。包括因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素的不利改变；二是生物要素侵害，包括因污染环境、破坏生态造成植物、动物、微生物等生物要素的不利改变；三是生态系统侵害，是指上述要素构成的生态系统功能退化。实践中，对于生态环境损害赔偿诉讼，部分法院掌握过宽，对该类案件受理标准把握较松，只要是发生了生态环境侵害，即可受理相关案件。然而，根据生态环境损害赔偿制度的相关规定，只有具有下列情形之一的，才可追究生态环境损害赔偿责任：一是发生较大及以上突发环境事件的；二是在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；三是发生其他严重影响生态环境后果的。可见，并非所有生态环境损害均可提起生态环境损害赔偿之诉，受理生态环境损害赔偿案件，除需审查是否符合该类案件受案范围，还需要审查是否达到受案标准， 即从损害程度、损害地、损害后果等方面进行审查，不可放之过宽。

诉与非诉的衔接及管辖
    生态环境损害赔偿制度确立了“磋商前置”程序，并完善了磋商与诉讼的衔接，这是该制度的创新及特点。从磋商主体来看，一方是省、市两级政府作为生态环境的权利人，另一方是造成生态破坏、生态污染的企业和个人作为义务人；从磋商内容来看，是损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题； 从磋商目标来看，是统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议；从磋商结果来看，可能有两种情况，一种是经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认，赋予赔偿协议强制执行效力；另一种是磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿诉讼。可见，通过磋商，可能进入法院的有两类案件，一类是司法确认，另一类是损害赔偿之诉。
    第一，关于司法确认案件的管辖。《民事诉讼法》第194 条规定：申请司法确认调解协议，由双方当事人依据人民调解法等法律，自调解协议生效后三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。据此规定，司法确认案件应由调解组织所在地的基层人民法院管辖。然而， 生态环境损害赔偿的磋商主体是赔偿权利人和义务人， 并未要求必须经过第三方调解组织，这也是磋商与调解的不同之处，那么，在未有调解组织的情况下，如何确定该类案件的管辖法院，应当是立法部门应予关注的问题。本文认为，在不要求必须有调解组织的情况下，建议将生态环境侵权行为发生地、损害结果地或者被告住所地基层人民法院作为该类案件的管辖法院，以便法院更好地配合受损生态环境的修复与治理。
    第二，关于损害赔偿案件的管辖。根据《民事诉讼法》第十八条第（二）项规定，在本辖区有重大影响的一审案件应由中级人民法院管辖。从生态环境损害赔偿诉讼案件的性质及范围来看，该类案件往往社会影响较大，社会关注度高，且属于新类型案件。因而无论从审判力量的配置上，还是从避免地方保护主义等角度考虑，都可以参考公益诉讼案件关于管辖的规定来确定，由中级以上法院进行一审管辖。因此，建议该类案件由生态环境侵权行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上法院管辖。”
    那么，对于同一损害行为提起的司法确认案件与生态环境损害赔偿案件，确定不同层级的管辖法院，是否会造成同一案件不同法院管辖的问题？本文对此不予认同。因为司法确认案件的前提是双方磋商达成赔偿协议， 共同提交法院进行司法确认，也就不会再进入诉讼程序成为生态环境损害赔偿案件。而生态环境损害赔偿案件的前提是双方经磋商没有达成赔偿协议，因此两类案件是非此即彼的关系，实践中不会出现上述问题。

与公益诉讼的不同及衔接
    作为与公益诉讼并行的新型诉讼案件，两者存在诸多不同：一是适用领域不同。生态环境损害赔偿案件属于民事侵权领域的特殊案件,专门针对没有特定受害人的生态环境损害情形, 适用特定的环境污染和生态破坏领域，属于民事侵权案件; 公益诉讼不仅包括民事公益诉讼，还包括行政公益诉讼；其范围不仅包括生态环境领域，还包括和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域, 适用范围较生态环境损害赔偿更广。二是主体不同。生态环境损害赔偿诉讼的权利人是国务院授权省级、市地级政府, 省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。因此，生态环境损害赔偿案件的原告既可以是省级、市级政府，也可以是其授权的相关部门或机构。而公益诉讼的原告则是检察机关或者公益组织。 三是保护法益不同。尽管学界对生态环境损害赔偿诉讼的性质存有争议，但多数意见认为权利基础是国家对生态环境、自然资源的所有权和管理权， 亦即所谓“国益诉讼”。而公益诉讼是基于对公共利益的保护，是为了维护公共利益而提起的诉讼。四是前置程序不同。磋商是生态环境损害赔偿的前置程序，而公益诉讼中无需磋商前置, 但检察机关提起的公益诉讼中，检察机关处于补充地位, 可以督促公益组织、生态环境损害赔偿权利人等有关主体先行提起诉讼; 在行政公益诉讼方面, 检察机关主要通过诉前检察建议的方式督促行政机关依法行政, 提起诉讼是作为检察建议的保障手段。因而，检察机关在提起公益诉讼之前必须履行相应的诉前程序, 只有在经过检察建议、公告程序, 法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼或者在经过检察建议程序, 行政机关仍未依法履行职责的情况下, 检察机关才可以提起民事或者行政公益诉讼。
    可见，生态环境损害赔偿诉讼是与公益诉讼不同的案件，但法律并未对如何协调两者关系作出明确规定，《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定：“生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院协商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。” 目前最高法院尚无明确规定。试点期间，最高法院出台的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中规定，“试点地方省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼，不影响社会组织依法提起环境民事公益诉讼，也不影响人身和财产权利受到损害的自然人、法人和其他组织提起私益诉讼。”依据该规定，生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼和私益诉讼是可以同时提起的，实践中亦出现上述情况，如济南中院受理的山东省环保厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案件， 在绿发会也就同一损害提起环境公益诉讼。对于同一损害事实分别提起的生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼如何衔接协调，本文认为，第一，对于两类案件中重合的诉讼请求，比如修复费用、生态损害赔偿费用等，如果在先审理的案件中得到支持，后审理案件中就不应重复判决赔偿。第二，对于诉讼请求不同的部分，比如一个案件中提出了请求被告进行赔礼道歉，而另外一个案件中没有该诉求；一个案件的赔偿金额与另外一个案件不同，那么对这类问题则应予以审理并作出判决。
    法治是良法之法。生态环境损害赔偿制度设立之初， 相关配套法律尚未健全，这给司法实践带来一定困难。建议尽快完善相关立法，为生态环境损害赔偿诉讼的健康发展提供良好的法律依据及保障。
    （作者系山东省高级人民法院环境资源审判庭庭长）