我国《民事诉讼法》第五十五条和《环境保护法》第五十八条规定了符合条件的社会组织或检察院有权提起环境公益诉讼。《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下称《改革方案》）规定：“国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府，下同）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。”可见，两项制度确立的起诉主体存在差异，不同的主体起诉会触发不同的诉讼机制。厘清两个诉讼的诉讼主体的起诉顺位，是厘清其关系的重点。
    关于生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之间的顺位和衔接问题，《改革方案》中要求：“生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院协商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。”在试点实践过程中，山东省高级人民法院印发的《关于办理省政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见》（鲁高法[2017]40 号）中规定：“……七、生态环境损害赔偿诉讼与其他诉讼的关系。省政府提起生态环境损害赔偿诉讼，不影响社会组织依法提起环境民事公益诉讼，也不影响人身和财产权利受到损害的自然人、法人和其他组织提起私益诉讼。相关案件可以由同一审判组织一并审理，并考虑各个案件裁判的协调一致”， 但由于这是一个地方高级人民法院的指导意见，且尚在试点期间，所以还不能适用于全国。由于目前并没有全国性的法律法规政策或司法解释对环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的诉讼主体起诉顺位进行规定，所以根据现有规定理解，二者暂时是平行的关系，具有法定原告资格的主体均可提起诉讼，对于同一个生态环境损害行为，如果国务院授权省级、市地级政府先提起生态环境损害赔偿之诉，即适用生态环境损害赔偿制度，如果检察院或适格的环保组织先提起环境公益诉讼，则适用环境公益诉讼制度。这可以视为在环境问题突出的情况下，我国采取的一种充分调动各方诉讼积极性的做法。
    虽然目前生态环境损害赔偿之诉和环境公益诉讼没有先后顺位之分，但不难看出，它们的适用范围和诉讼目的具有高度相似性，二者关系密切。环境公益诉讼的适用范围直接体现在《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条中的“对污染环境……等损害社会公共利益的行为”“破坏生态环境和资源保护……等损害社会公共利益”、《中华人民共和国环境保护法》第五十八条中的“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为” 以及《解释》第一条：“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”的明确表述。而生态环境损害赔偿之诉的适用范围体现在《改革方案》：“……发生其他严重影响生态环境后果的，各地区应根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体情形”，该表述是对于生态环境损害赔偿制度的适用范围的兜底规定，也是对其适用范围的特征描述，可以明显看出，这两种诉讼都是指向污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，旨在救济涉及环境的社会公共利益，那么目前这种两者并行的状况是否会导致诉讼资源的浪费呢？是否有更好的制度安排解决这些适格主体的起诉顺位问题呢？

学界探讨
    对此，我国许多学者进行了深入探讨，以下是一些具有代表性的观点：

生态环境损害多元化救济体制
    有学者认为针对生态环境损害的公益性、社会性特征，主张构建民事诉讼救济机制、环境公益诉讼救济机制、环境行政法律救济机制以及环境责任社会化救济机制等多元化的生态环境损害法律救济机制。有的学者的意见更为明确，认为目前较为合理的做法是不予设置起诉顺位，所有具备法定原告资格的主体均可提起诉讼。省级政府的起诉率先立案就适用生态环境损害赔偿制度，环保组织的起诉率先立案就适用环境公益诉讼。

“政府- 公民、法人及其他组织”双层递进的救济主体结构
    有学者认为，并非所有具有起诉资格的主体均享有同等的主体资格，而应建立起一种双层递进的救济主体结构。具体来说，应当从公共利益考量的角度赋予政府优先的救济主体资格， 并从对政府的合理规制和公众有效参与的角度，赋予公民、法人及其他组织第二层级的救济主体资格。“第一层级”的主体相对于“第二层级”的主体而言具有优先权，即只有在第一层级的主体不履行维护和救济生态环境公益的情况下，第二层级的主体方能启动救济程序。

“政府- 检察院- 公众或社会公益组织”三层递进的救济主体结构
    有学者认为，未来在我国应建立“以环保行政机关为基本求偿主体”“以检察机关为主要监督主体”“以公众为督促主体”的三位一体的生态损害求偿机制，并依循如下索赔流程：
    第一，由环保行政机关组织代为履行生态损害修复责任的，由组织实施或拟组织实施生态损害修复代履行工作的国务院或地方各级人民政府的相关环境、资源、生态环境主管部门代表国家向生态损害赔偿责任人提起生态损害求偿诉讼。
    第二，如果前述负有修复和求偿职责的国家或地方行政主管部门不履行职责的，则由相应的检察机关通过发出生态损害修复求偿检察建议书，或通过向不依法履职的环保行政机关提起生态损害修复求偿公益诉讼等方式督促其履行职责。
    第三，赋予公众或环保公益组织向负有生态损害修复、求偿职责的环保行政机关或相应检察机关请求履行职责的权利，对于有关行政机关和检察机关均不履行职责的情况，则应允许环保公益组织依法运用环境民事公益诉讼向生态损害赔偿责任人求偿。

地方实践
    在实际试点案件的处理中，对于生态环境损害赔偿之诉和环境公益诉讼，试点地方主要有两种处理方式：
    一种是将生态环境损害赔偿之诉与公益诉讼合并审理的做法。重庆市第一中级人民法院在“重庆藏金阁物业管理有限公司偷排废水案”的审理中， 将市政府提起的生态环境损害赔偿诉讼与重庆两江志愿者服务发展中心提起的环境公益诉讼合并审理。这种合并审理的做法确实是对传统诉讼规则的突破， 但是在学理上依旧争论颇多。有学者认为这样的做法在现行法律中可以寻找到“依据”，即《解释》第十条规定：“有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告；逾期申请的，不予准许。”其认为该条中的“有权提起诉讼的其他机关”可以理解为包括生态环境损害赔偿之诉中的赔偿权利人——政府，但是笔者根据《解释》的上下文理解，此处的“有权提起诉讼的其他机关和社会组织” 应该理解为在环境公益诉讼中，有诉权的其他机关或社会组织，而不应该想当然理解为包括其他所有类型诉讼中的有诉权的其他机关。
    另一种做法是政府与有资格的社会公益组织共同针对环境损害提起诉讼。在“德司达（南京）染料公司倾倒废酸案”中，江苏省环保厅在其官方网站的新闻稿中提到“这是江苏省人民政府首起以赔偿权利人身份提起的生态环境损害赔偿诉讼。江苏省人民政府与江苏省环保联合会携手作为共同原告提起诉讼。据悉，此案是江苏省作为国务院确定的生态环境损害赔偿制度改革试点省以来，省政府与省环保联合会携手作为共同原告提起的首例环境民事公益诉讼”，并且在许多类似的官方通报之中使用了同样的表达，这令笔者疑惑：既然江苏省人民政府作为赔偿权利人提起的是“生态环境损害赔偿诉讼”，那么江苏省环保联合会又如何成为生态环境损害赔偿诉讼的适格原告呢？既然是“首例环境民事公益诉讼”，那么江苏省人民政府又依据什么成为环境公益诉讼的原告呢？该诉讼到底是生态环境损害赔偿诉讼还是环境民事公益诉讼？

建立三层递进的诉讼主体结构
    这些试点实践中的种种矛盾和问题反映出了目前生态环境损害赔偿之诉和环境公益诉讼平行的做法是存在一定问题的，如果不对其起诉顺位加以规定，梳理出一套较为严密的诉讼制度，那么在生态环境损害赔偿制度的推行中，会出现更多的“糊涂账”。笔者认为，应当建立“政府- 检察院- 检察院公众或社会公益组织”三层递进的诉讼主体结构。即政府对于生态环境损害案件有优先提起生态环境损害赔偿之诉的权利，同时也是责任。若有关政府不履行职责、不积极行使诉权，则检察机关有权发出检察建议书或通过提起环境行政公益诉讼来督促政府履行职责。最后，若有关政府和检察院均不履行职责，则公众或有资格的环保组织有权通过提起环境行政公益诉讼来督促其履行职责，或直接针对生态环境损害提起环境公益诉讼。
    政府作为行政执法机关，在生态环境损害事件的发现和处理中，都处于“第一线”。生态环境损害案件涉及许多专业性问题，政府在专业人员和专门性手段上具有别的主体无可比拟的优势，并且在行政执法中掌握着第一手事实和证据，所以在赋予其行政执法权力的同时， 赋予其优先提起生态环境损害赔偿之诉的权利，是合理的，有助于及时制止生态环境损害行为，缩短诉讼准备时间，提高起诉效率。
    如上所说，政府提起生态环境损害赔偿诉讼的权利同时也是其责任，这是生态环境损害赔偿之诉常态化的保证。但是由于在生态环境损害赔偿之诉中，政府可能在不同环节中既是“运动员”又是“裁判员”，比如在公布的生态环境损害鉴定评估机构机构名单里，相当一部分机构与当地政府有着密切联系，其鉴定过程和结果的公正性不无质疑，又比如在一些诉讼裁判的执行过程中，特别是被判决修复生态环境的情形，因执行监督的长期性和艰巨性，政府可能被法院委托作为监督者。所以， 必须对政府进行监督。检察院本来就是我国的法律监督机关，赋予检察院对政府不履行生态环境损害求偿职责的监督权力，可以降低制度衔接的成本，提高工作效率。
    鼓励公众参与、建立社会监督和督促机制也是推动生态环境损害赔偿制度必不可少的部分，赋予公众和环保组织通过提起环境行政公益诉讼来督促其履行职责， 或直接针对生态环境损害提起环境公益诉讼的权利，有助于鞭策有关国家机关积极履行法定职责。
    （作者单位：复旦大学法学院）