2015 年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》为试点地区实施生态损害赔偿制度提供了政策框架。为期两年的试点结束后，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017 年底印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下文简称“《改革方案》”），为全国范围内实施生态损害赔偿制度提供了依据。根据《改革方案》，在生态损害赔偿与行政处罚的关系方面，赔偿义务人应承担的生态损害赔偿责任与其应承担的行政责任或刑事责任并行不悖。在此背景下，探讨生态损害赔偿与行政处罚的启动程序、调查取证和赔偿规则等方面的衔接问题，尤为必要。

问题的提出
    生态损害赔偿与行政处罚在目的层面存在差异。生态损害赔偿旨在修复受污染的环境或受损害的生态系统，而行政处罚的主要目的在于维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益。因此，二者在实践中常常并行不悖。《改革方案》规定：“赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。”同时，根据《行政处罚法》第28 条第2 款规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”在赔偿磋商程序中或者人民法院在审理生态损害赔偿诉讼时，有时将行政罚款数额纳入确定赔偿金数额的考量范围。需要注意的是，《改革方案》关于行政磋商程序中赔偿权利人或者司法人员需要考虑的因素规定较为概括，这也使得赔偿磋商过程中赔偿权利人或者司法机关是否应将行政罚款数额纳入确定赔偿金数额考量因素方面存在一定的不确定性。
    生态损害赔偿与行政处罚在功能上具有一定程度的重合性，在实施环节具有互补效果。总体而言，我国环境行政处罚额度较低，对于违法主体威慑效果不足，在此方面，行政处罚相较赔偿诉讼具有高效性的优势。而生态损害赔偿金不但提高了污染企业的违法成本，同时也为受损害的生态系统的修复提供了资金支持。但我国尚未建立完善的生态损害赔偿磋商或者诉讼机制，缺少充分的法律支撑。
    同时，在启动条件、调查取证和赔偿规则等具体方面，二者又并非界限分明。《改革方案》规定，依法追究生态损害赔偿责任的情况包括：发生较大及以上突发环境事件的；在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；发生其他严重影响生态环境后果的。可见，启动生态损害赔偿的条件之一是发生污染环境或者生态破坏的违法行为。而行政处罚的适用条件之一也是针对违法行为。二者在实施环节也存在诸多交叉之处。为此，在启动程序、调查取证和赔偿规则等方面加强协调与衔接，就至关重要。

启动程序的衔接
    生态损害赔偿一般肇始于赔偿权利人在接到公众举报、投诉后，调查发现生态损害确实需要修复或者赔偿，或者赔偿权利人在开展检查时发现企业或者个人存在《改革方案》中规定的三类应承担生态损害赔偿责任等情形。就行政处罚而言，根据《环境保护行政处罚办法》规定，县级以上人民政府环境保护主管部门和经法律、行政法规、地方性法规授权的环境监察机构等执法机关在发现公民、法人或其他组织存在违反环境保护法律法规的行为时，均可在法定职权范围内对行政相对人实施环境行政处罚，而不论是否存在生态损害的结果。可见，较之于行政处罚而言，生态损害赔偿程序的启动更加侧重于生态损害修复或者赔偿的必要性。加强二者衔接，可从如下三个方面入手：
    其一，在发生较大的突发环境事件等紧急情况时， 事件发生地县级以上人民政府环境保护主管部门应组织进行初步认定。如果认定结果表明该事件的性质符合生态损害赔偿的条件，则应将紧急情况逐级上报省级环境保护主管部门。赔偿权利人在接到通知后，应及时派出应急处置人员，准确、全面地掌握案件的基本情况、数据和材料，并尽快保存相应的证据，从而防止证据灭失或者以后难以取得。
    其二，在发生其他严重影响生态环境的事件时， 事件发生地设区的市级或者县级人民政府环境保护行政主管部门，应依法对涉嫌违反环境保护法律法规的行为进行初步审查，并确定是否作为行政处罚案件予以立案。在此过程中，若认为案件可能符合主张生态损害赔偿的条件，则应将案件的基本情况及时逐级上报。在此，环境保护行政主管部门通知程序的考量基准是该案件满足生态损害赔偿的条件，而不是行政处罚要件。
    其三，赔偿权利人在发现生态损害情况或接到环境保护部门的通知后，对于跨省、自治区、直辖市行政区域的生态损害赔偿案件，省级环境保护部门应当在发现案件或接到报告，并初步核实后迅速向生态环境部报告；对于本辖区内的生态损害赔偿案件，应进行审查，并作出是否立案的决定，并将相关决定抄送环境行政机关，以便双方尽快开展调查取证工作。通过环境保护主管部门与赔偿权利人或者机构在启动程序上的有效衔接，解决行政处罚决定与生态损害赔偿“各行其道”的问题，从而实现受损害的生态系统和环境得到及时修复和赔偿。

调查取证的衔接
    在试点省市已经处理的生态损害磋商或者诉讼案件中，赔偿权利人提起生态损害赔偿诉讼前，当地环境保护行政主管部门一般对违法企业的违法行为进行调查，并作出处罚，如山东省政府诉山东天一环保科技投资有限公司生态环境损害赔偿案件和贵州省人民政府诉息烽诚诚劳务有限公司、贵阳开磷化肥有限公司生态损害赔偿案等即为如此。但是，由于我国民事诉讼证据与行政执法调查取证的标准和程序等方面存在差异，使得环境保护主管部门收集和调取的生态损害或者环境污染的证据不能直接为生态损害赔偿权利人所使用。