长江不仅是中华文明的传承载体，也是社会经济赖以存续的资源与生态命脉。狭义上看，长江涉及11 省市、跨越东中西区域约205 万平方公里区域， 直接哺育全国总量超40% 的人口与产业。广义上看， 长江不仅维系着淮河、太湖的生态与环境平衡，且累计向华北及山东输送近180 亿m3 水资源。因此， 长江流域对全国生态、粮食和经济的安全影响已远超自身流域范畴。
    为切实保护长江资源及环境，“共抓大保护、不搞大开发”成为长江治理的指导思想。国家先后出台了《长江经济带发展规划纲要》《长江经济带生态环境保护规划》《长江资源及环境保护与修复行动方案》《长江流域（片）水资源保护规划（2016-2030 年）》等政策文件，并加快推进“长江保护法”的立法工作。在共抓大保护的总体格局下，长江沿线11 省（市）和相关行政部门近期抓紧落实“5+1”重点工作，流域水资源保护、水环境治理取得一定成效。
    然而，长江水资源及环境保护与修复仍面临着诸多困难，如流域生态环境形势依然严峻，上下游生态环境协同保护体制机制不健全，流域发展不平衡不协调等问题，使得长江大保护仍然是一场前所未有的绿色攻坚战。当前长江流域可持续发展的需求与生态环境问题之间的矛盾日益突出，构建科学有效的保护与修复机制，成为长江经济带发展战略落地的必需一环。

长江资源及环境面临的形势
    随着城市人口集聚、经济规模增加、土地利用状况快速变化，加之固体废弃物和大气污染等因素的影响，长江流域的污染趋势仍然未完全扭转，依附于长江流域的河道及岸线资源的水生态功能退化等问题凸显。

水资源供需矛盾逐步凸显
    长江流域水资源总量丰沛，但供需时空分布不均，并存在水质性缺水隐忧。其中，上游主要是工程性缺水，下游主要是水质性缺水，主要依靠增加供水工程能力来解决水资源供需矛盾。从需求侧看， 现有用水结构及效率不能响应长江流域的供需压力。以2016 年为例，长江流域万元工业增加值用水量71m3，远高于当年全国平均水平52.8m3，节水管理与节水技术总体落后。

局部支流污染严重，湖泊富营养化
    长江流域的支流和小流域污染形势不乐观，富营养化是长江全流域的总体特征。依据《长江流域及西南诸河水资源公报》的数据，长江流域废污水排放量（不含西藏废污水排放量）呈增长趋势，湖泊全年水质为Ⅰ - Ⅲ类占比严重偏小，富营养化较为严重，如图1、图2 所示。沿江湖泊，包括洞庭湖、鄱阳湖、巢湖、滇池等珍贵水体的水质多为Ⅳ类， 富营养化问题长期存在。

水文系统失衡，水生态功能退化
    长期以来，上中游兴建的各种类型及规模的梯级水库、水电站等涉水工程改变了长江的天然水文过程和水沙比例，加之气候变化的影响，使得长江水文系统失衡、水生态功能退化。目前，只有通天河、金沙江上游、雅砻江上游、赤水河干流以及长江中下游干流等河段没有建坝，其他河流的拦水建筑物分布广泛。据有关资料统计及专家意见，尽管长江目前总水量、耗水量和入海水量变化不大，但长江自然水文环境的变化使得水生态环境出现片段化， 且外调水量逐渐增多，长江已处于半自然、半人工河流的格局。在此格局下，长江及沿江河湖调蓄能力降低、枯水期提前、枯水位下降，天然产卵场消失、洄游通道受阻，生物种类减少、资源量下降。减少人工干预、增强低影响规划及工程技术的应用， 是未来长江涉水工程建设的原则。

长江沿线人口及产业承载强度高
    长江流域水资源及生态产出自然供给分布格局和人居及产业分布格局的自然适应关系已经被破坏。长江沿线空间开发的人口及经济承载强度最高已达全国平均水平的10 倍以上，且岸线利用强度居高不下。长江沿线城市群不仅数量多、体量大、吸引力强，其人口及经济体量巨大，且普遍呈快速增长趋势，给沿江保护带来巨大的阻力和压力。《长江岸线保护和开发利用总体规划》数据表明，长江溪洛渡以下干流岸线利用率为20.6%，下游岸线利用率已超28%。从岸线利用格局来看，布局也不合理， 港口码头和取排水口占已利用岸线的50% 以上，给长江水环境带来极大压力。

管理体制机制不健全
    长江治理政出多门，上下游关系协调难，部门隔阂大，涉及多个省市、多个部门的长江流域综合治理，河长制推行效果有待验证。从行政区划方面看，长江经济带11 个省（市），在现行管理模式下， 分段管理所在辖区的环境质量。流域管理涉及多个部门，部门间职责交叉、权限界定不清，流域管理与行政管理相结合的管理体制在长江治理的实践中并未达到预期效果。除此之外，长江治理的综合性法律法规仍属空白，“长江保护法”出台尚有时日， 生态补偿机制未形成完整的体系，多元参与机制发挥效果不佳。

构建科学有效的长江资源与环境保护修复机制
    为积极应对资源及环境压力，长江资源及环境保护与修复工作打开了重要的政策窗口。2016 年1 月，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上发表重要讲话，强调要走生态优先、绿色发展之路， 把修复长江生态环境摆在压倒性位置。2018 年4 月， 习总书记再次强调“共抓大保护，不搞大开发”， 明确提出了推动长江经济带发展需要正确把握五个关系，即整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自我发展和协同发展的关系。
    在坚持“共抓大保护，不搞大开发”的指导思想下， 充分把握五大关系的基础上，长江资源及环境保护与修复应重点坚持生态优先，统筹山水林田湖草等生态要素， 增强各项治理措施的关联性和耦合性，坚持治本方略和治标策略相结合、全面渐进治理和重点问题突破相衔接的流域综合治理方向。沿江各地区应秉持系统思维，从整体出发，实现错位发展、协调发展，探索协同推进生态优先和绿色发展新路子，推进供给侧结构性改革，实现长江沿线发展新旧动能转换。
    加快长江大保护相关法律法规的出台，为长效机制的建立提供管制基础。完善现行的流域管理体制，打破部门和区域条块分割，建立健全跨部门跨地区的协调体系，完善整合行政、市场和社会力量的协调机制。坚持多元协同共治，通过法制和市场的双重引导机制，使上下游、沿岸各利益主体达成共识，形成共同治理的集体行动模式。同时完善监督、生态补偿、涉水行政审批等制度，使其成为一个系统科学的治理机制。

健全法律法规，完善河湖长制的治理机制
    为应对长江大保护的法律法规间的衔接性问题，国家及地方层面应尽快研究出台相应的法规或条例，加强顶层设计，打破长江大保护的各类行政、市场和社会治理边界和壁垒。加快推进“长江保护法”的立法进程， 持续推进长江治理的科学立法、严格执法、公正司法 、全民守法的法治进程建设，克服长江保护的法治障碍。明确横向各省份各部门、纵向各级政府主体权力运行与问责机制，以及各类市场和社会治理主体的法定权利、责任及相互关系，从根本上实现流域资源及环境综合治理的法治化和常态化。
   在河湖长制全面推进的新时代河湖治理政策下，将流域机构管理与河湖长制相结合，充分发挥流域机构与各级河长的各自优势，改变河长制推行过程中的片段化管理，协同推进河湖治理与保护的各项任务。

加强资源及环境保护修复，完善监督考评机制
    强化水生态保护修复工作。首先，要完成水资源- 水质量- 水生态调查评估，整合优化各省和跨省界面的监测点位，以及数据的采集、汇总、公开和共享，逐步建立数据集成共享平台，实现各省份各部门的共享联治。推进产学研结合，利用现代信息技术逐步实现水资源、生态保护红线及水环境质量的实时监测数据。其次，完善水生态健康评估体系，可从水资源流量资产和存量资产两方面全面科学评价河流、湖泊、水库健康状况。重点水域如长江干流、洞庭湖、鄱阳湖等河流湖泊加强监测与评价，定期进行重点河流、湖库的水生态健康评估。最后，强化过程评估和考核，建立和完善水生态保护修复工作评估监督机制。明确评价标准、考核办法和奖惩机制，重点落实领导干部任期生态文明建设责任制。
    应将长江作为珍贵的基础性自然资源和环境载体，应加快从供给侧和需求侧、静态资产管理结果和动态资产管理过程等不同视角，加快落实自然资源资产账户及干部离任审计等制度。对造成生态环境损害负有责任的领导干部进行严肃追责，保障流域水生态保护与修复工作中决策的科学性和长效性。

强化河湖沿线的国土管理，完善生态补偿机制
    加强主体功能区战略精准落地，协调使用土地政策和财政政策，是长江资源及环境保护和修复的两大重器。长江及其河湖沿线的国土管控和财政政策，应重保护、重修复、重限制，减少包括绿化、美化、亮化等人类岸线影响行为，引导建立科学的长江保护体系。加强长江及其河湖沿线的国土资源管理，加强河湖水域岸线管理保护，严格水域岸线生态空间管控，是长江资源及环境治理的重中之重。严守河流岸线生态保护红线，尽快制定出台岸线保护与利用相关管理规定，开展长江岸线有偿使用制度探索，不断提高长江岸线资源保护力度和利用效率，推进沿江产业布局调整优化。
    应充分发挥财政政策在长江资源及环境保护补偿机制方面的重要导向性作用。2018 年2 月，财政部制定《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，长江生态补偿机制进一步完善。生态补偿不仅要依靠国家财政转移支付，还要积极推动上下游、左右岸共商共建，建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化机制，实现生态补偿、生态保护和可持续发展之间的良性互动。

完善多元参与机制，形成全社会协同治理网络
    统筹协调沿江政府主体和企业主体利益，动员全社会的力量参与水生态保护修复工作，形成治理网络，共担治理责任，共享环境收益，改变上下游、左右岸相互推卸责任的局面。
    充分发挥流域综合管理机构和各省市政府各级河长的作用，流域管理机构协调解决重要河湖、跨省河湖、上下游、左右岸、干支流全面推行河长制的重大问题，实现联防联控、协同治理。长江水利委员会负责流域水资源的管理与监督，统筹流域用水量、省际间水量调配，水资源保护，跨省间的河流湖泊水库的监测与功能区划工作， 省界断面河流湖泊水库相关水质监测，河道采砂活动的管理与监督，在职权范围内行使检查与执法工作。各级河长负责相应辖区的保护管理工作，即水环境治理、水资源保护、岸线管理等。对超标排放废污水、非法采砂、围湖造景造田、非法码头营运等各种违规违法行为清理整治。
    加大对企业的管控力度，落实排污许可，大型排污企业实行限排限产，限制废污水排放量，加大排查和处罚力度，不断完善工业水权及排放权的分配与流转机制。加强长江沿线产业项目的负面清单和禁限目录的管理， 推动产业结构调整。
    加强公众参与和监督。首先，建立健全公众参与方式与政府回应机制，规定公众参与的途径、范围、方式以及反馈处理途径。其次，建立健全治理信息公开制度，相关信息及时准确公开，确保公众知情权和监督权。最后，对于环保公益性组织给予支持，听取社会意见和建议。对沿岸公众做好水生态保护与修复的教育与宣传工作，尤其是沿岸污染严重区域的环保宣传，提升公众的环保意识与行动，推进长江流域人水和谐的绿色可持续发展。

优化产业布局，强化“三水”底线约束
    我国长江沿岸有40 余万家化工企业，规模以上的排污口有8000 多个。现阶段要优化产业布局， 沿江上下游，东西中各省份以主体功能区为基础， 建立生态环境硬约束，制定负面清单，实施差别准入制度，以生态优先倒逼产业转型升级，鼓励和扶持绿色、低碳高新技术产业。
    强化“水资源利用上线、水环境质量底线、水生态保护红线” 的底线约束。明确水资源开发利用上线，控制用水总量、提高用水效率，改善江湖关系，确保水环境质量“无劣质、不退化、保安全”。严格控制工业点源污染、城市排水污染、农业面源污染，落实流域干流、重要支流岸线延伸1 公里内化工企业撤离工作。划定生态保护红线，使其与资源承载能力相匹配，构建功能稳定的生态安全格局。
    综上，为构建科学有效的长江资源及环境的保护与修复机制，应坚持贯彻“共抓大保护，不搞大开发”，在法治化基础上协同政府、市场和社会力量， 依据长江沿线各省市主体功能区定位，提高长江沿线国土空间保护和开发效率，实现长江经济带高质量发展建设目标。
    【致谢2018 年江苏省水利科技项目：河湖岸线资源价值核算理论及方法研究；经济合同项目：宁夏回族自治区水利科学研究院合同项目“宁夏水治理发展战略研究”，合同编号2017H08SK289。】
    （周申蓓系河海大学资源环境经济学博士生导师， 水利经济研究所副所长；周灵灵、吕玲玲为河海大学研究生；刘朋系中国航天系统科学与工程研究院高级工程师）