2005 年，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中首次提出“推动环境公益诉讼”。十余年来随着我国“生态文明”国家战略的确立，检察机关提起行政公益诉讼制度正式写入法律，实践工作如火如荼在全国范围内开展起来。“长江经济带”发展战略不仅是经济发展的需要，更是生态文明建设的需要，“共抓大保护，不搞大开发” 主要涉及行政管理部门的职责协调和落实。我国负有水管理职责的部门众多，这对检察机关行使行政公益诉讼提出了新的要求。

长江经济带检察机关行政公益诉讼的发展
    党的十八届四中全会所作《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015 年 7 月 1 日《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》基础上进行的行政公益诉讼改革试点。根据全国人大常委会的授权，最高人民检察院和最高人民法院先后出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案试点工作实施办法》，由检察机关提起环境行政公益诉讼的规范依据基本确定。2017 年 6 月 27 日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》正式通过，明确规定人民检察院有权在“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”等领域提起行政公益诉讼。数据表明，检察机关行政公益诉讼启动三年来，案件线索高度集中于生态环境和资源保护领域——2017 年6-11 月间，全国检察机关收集的12103 件公益案件线索中，生态环境和资源保护领域8151 件，占67.35%。
    2016 年1 月5 日，习近平总书记在重庆推动长江经济带发展座谈会上的讲话首次提出长江流域11 省市要协同发展“共抓大保护，不搞大开发”。2018 年4 月26 日，在深入推动长江经济带发展座谈会上（武汉）习近平总书记再次强调新形势下推动长江经济带发展，关键是要正确把握整体推进和重点突破生态环境保护和经济发展，坚持共抓大保护、不搞大开发，加强改革创新、战略统筹、规划引导，以长江经济带发展推动经济高质量发展。以上发展战略思想可见，长江经济带“共抓大保护， 不搞大开发”主要围绕水体保护和污染防治展开各项工作的贯彻落实。在长江经济带发展战略下， 明确负有水污染防治管理职责的行政机关是检察机关行使行政公益诉讼权力的基础。

长江经济带水污染防治行政公益诉讼的对象
    我国在水污染防治管理领域已基本构建“最严格生态环境法律保护体系”
    《宪法》第26 条规定国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。2015 年实施的《环境保护法》不仅规定了污染防治的一般事项，而且就水污染防治作出了专门规定。该法要求，加强对水的保护，建立和完善相应的调 查、监测、评估和修复制度; 防治水土流失、水体富营养化和水源枯竭。该法同时要求在财政预算中安排专项资金，以支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理等。2018 年1 月1 日正式实施的《水污染防治法》作为水污染防治领域的专门立法，对水污染防治的原则、管理体制、制度、措施等方面作出了全面规定。
    此外，我国涉及水污染防治管理的法律规定还包括：《中华人民共和国水土保持法》（2010）、《中华人民共和国农业法》（2013）、《中华人民共和国水法》（2016）、《中华人民共和国海洋环境保护法》（2017）、《中华人民共和国环境保护税法》（2018）、《中华人民共和国水土保持法实施条例》（2011）、《城镇排水与污水处理条例》（2014）、《畜禽规模养殖污染防治条例》（2014）、《防止拆船污染环境管理条例》（2016）、《城市市容环境卫生管理条例》（2017）、《河道管理条例》（2017）、《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2017）、《取水许可和水资源费征收管理条例》（2017）等国家法律法规。以湖北省及武汉市的地方法规为例，还包括《湖北省农业生态环境保护条例》（2006）、《湖北省湖泊保护条例》（2012）、《武汉市防洪管理规定》（2001）、《武汉市城市排水条例》（2003）、《武汉市水土保持条例》（2009）、《武汉市城市公园管理条例》（2010）、《武汉市湿地自然保护区条例》（2010）、《武汉市水资源保护条例》（2011）、《武汉市城市综合管理条例》（2013）、《武汉市湖泊保护条例》（2015）等。

法律规定的负有水污染防治管理的职能部门众多，职责范围交叉
    尽管立法对于长江经济带的岸上岸下、上游下游、全局与地方进行了全面的制度设计， 但水体被破坏、被污染、愈加恶化却是我们不得不面对的事实。《水污染防治法》规定的负有水污染防治监督管理职权部门的有生态环境主管部门、交通主管部门的海事管理机构、水行政部门、国土资源部门、卫生部门、建设部门、农业部门、渔业部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构等九个之多。此外，我国法律法规体系中规定的水管理部门除各级政府、环保、水务部门   以外，还包括规划、发改委、土地、城建、城管、交通、财政、税务、物价、农业十余个部门，可谓有责部门众多，职责交叉特征显着。
    例如，湖北省素来被誉为“千湖之省”， 武汉市为“百湖之市”，做足做好水资源保护是各级政府工作的重中之重。湖北省政府为深入推进长江大保护九大行动，突出整治非法码头和采砂场，保护饮用水源地，“关改搬”沿江化工企业。持续抓好中央环保督察反馈意见整改落实。推进治污水、防洪水、排涝水、保供水、促节水“五水共治”。责任部门包括环保厅、发改委、经信委、国土资源厅、住建厅、交通运输厅、水利厅、农业厅、林业厅、安监局以及各市州政府。武汉市政府推进共抓长江大保护。以“四水共治”为突破口，持续开展建设安澜、清洁、绿色、美丽、文明长江“五大保护行动”。强力推进工业污染防治，开展涉水工业污染源“大排查、大整治、大监督”，强化重点企业污染防治，依法关停、搬迁严重污染水环境的企业。

水污染防治领域行政公益诉讼趋势
    行政公益诉讼对象不再单一，可能为多个行政部门
    如上分析，我国负有水管理职责部门众多，造成了通常所说的“九龙治水”的局面，政策冲突、多重执法、责任推诿等问题时有发生，因而一旦发生导致水污染防治管理事件可能会存在多个职能部门的纪检监察追责，检察机关启动行政公益诉讼后的诉讼对象将不再单一。例如某市没有工业污水集中处理厂，工业污水经厂区处理后排入城市生活污水处理厂或者直排长江。污水处理厂隶属市排水公司，其一期项目虽然通过环评审批，批复要求设置400 米卫生防护距离。污水处理厂建成投运后，因防护距离内拆迁未完成，一直未能通过竣工环保验收。污水处理厂实际运营多年，水务管理部门向排污企业发放排水许可证，处理后排入长江。环保部门曾立案处罚其未验先投环境违法行为。2018 年，该厂自行组织一期项目污染防治设施验收，并通过企业网站、生态环境部公示平台信息公开。这个案例中存在工业污水集中处理厂的规划审批、污水处理厂防护距离内的拆迁、排水部门发放许可证的合法性、价格部门确定排污费的依据、环保部门对排出废水超标的处罚、国有企业依法经营等诸多问题，涉及了规划、水务、物价、环保局、建设单位、运营管理单位等多个水污染防治和管理单位。这个案例中，即便不出现污染长江水体的后果，检察机关亦有权行使行政公益诉讼权力，但公益诉讼的对象显然不是单一的。

    行政公益诉讼管辖有必要提级于市级检察院统一行使
    目前我国的行政公益诉讼实行地域管辖， 由县区级检察机关分别行使，这在国土资源、食品卫生等公益诉讼领域有助于提升行政公益诉讼效率，但在生态环境与资源领域并不是最合适的管辖方式。如上本文对于我国水污染防治管理法律规定的罗列、对负有水管理职责部门的分析来看，如果把水污染防治管理行政公益诉讼的启动权设置在县区级， 将会有两种可能：一种是多个检察机关作为原告联合起诉，另一种是局限于目前“头痛医头，脚痛医脚”的困境中。立法机关建立行政公益诉讼制度，既为督促行政机关在个案中改善执法质量，也着眼于提高行政机关在制度层面依法行政的水平。随着行政公益诉讼的全面铺开，检察机关更有必要通过影响性行政公益诉讼推动行政机关依法行政中存在的深层次问题的解决。因而，为提高长江经济带水污染领域行政公益诉讼效率，有必要将地域管辖的范围提级为市级检察院。
    党的十九大报告提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境， 为全球生态治理做出贡献”的国家战略，我们有理由相信，法律赋予了检察机关在落实新时代国家战略中勇担行政公益诉讼的法定职责，必将充分发挥生态环境监督人和保护者的职能，有效践行“绿水青山就是金山银山” 的历史使命。
    （作者系湖北听泉律师事务所主任、执业律师）