污染治理通常遵循先难后易的原则，多是沿着固定源到陆上移动源，再到海上移动源的路径进行。欧洲和美国在治理大气污染的过程中，在陆上移动源污染治理达到一定程度后，先后设立船舶排放控制区治理船舶大气污染物排放。面对严峻的大气污染治理形势，我国在采取了大量有力措施治理固定源和陆上移动源的大气污染物排放后，借鉴发达国家经验，利用船舶排放控制区政策治理船舶大气污染物排放，成为可行且必要的选择。

我国船舶排放控制区政策及其实施
    尽管与其他运输方式相比较，水运具有节能环保的优势，但鉴于海运规模增长相对较快以及海运船舶排放控制标准要求提升相对较慢，随着陆上环境治理速度的加快，船舶排放日益突出，受到政府和公众越来越多的关注，政府有必要回应公众关切，行业也需要作出更多的努力，减少海运对环境和公众健康的影响。依据《大气污染防治法》的要求，交通运输部2015年发布实施《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》，划定珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区，从2017年起，逐年强化在排放控制区内活动船舶使用硫含量不大于0.5%低硫燃油的要求。
    实施船舶排放控制区政策，强化对船舶大气污染排放的控制，需要船舶使用更加清洁的燃料或者配置和运行发动机尾气后处理设备，增加改造、投资和运行成本。而以追求经济效益为主要目标的船公司很难有积极性和主动性满足排放控制区船舶排放控制要求，需要海事管理机构投入行政资源，提高监管能力和水平，加强监管，才能实现建立船舶排放控制区预期的船舶排放减少的效果。我国沿海船舶活动频密，靠港船舶数量众多，加强监管不但需要海事管理机构投入人力资源，还需要借助科技手段，添置必要的技术设备设施，提高监管的能力和水平，需要各级政府财政的支持。
    鉴于中国各地存在着显着的经济发展水平以及民众对于空气质量敏感程度差异，交通运输部明确鼓励地方政府可以在管辖区域内先行先试相关船舶排放控制要求。但这也导致了各地落实船舶排放控制区政策的时间差异：长三角水域船舶排放控制区涉及的上海市、浙江省和江苏省将交通运输部规定2017年起实施的排放控制要求提前到2016年4月1日实施；深圳市将交通运输部要求2017年起实施的排放控制要求提前到2016年10月1日实施；其他排放控制区涉及城市按照交通运输部要求及时实施相关控制要求。

我国船舶排放控制区监督管理
    截至2017年底，全国海事管理机构共计抽取船用燃油样品6494份送检（包括内河船和江海直达船舶），经过实验室检测确认，国际航行船舶和沿海国内航行船舶燃油不合规比例分别为3.2%和5.3%， 国际航行船舶燃油不合规比例和欧洲涉排放控制区国家监测结果类似。
    目前海事管理机构对船舶排放控制区的监督管理，主要通过抽样选择船舶进行检查，检查被选择船舶的记录文书或抽取油样送有国家认可资质的实验室对燃油硫含量进行检测，实验室3~7天出具检测报告，海事管理机构基于检测报告结果进行相应处理。这种监管方式需要投入的人力资源多、获得检测结果不便且时效性差。为此，2017年底，交通运输部为海事管理机构配备了燃油硫含量快速检测仪，利用该设备可以在数分钟内快速完成燃油硫含量的检测，方便了海事管理机构初步判断油样的硫含量，但这也只是满足了要求船舶靠港使用低硫燃油的部分监管需要，并不能满足对航行过程中船舶使用燃油硫含量的监管需要。
   最近，有社会组织向我国涉排放控制区监管的直属海事管理机构申请对《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》发布后的2年内（2016-2017年）对船舶违法排放的行政处罚决定的信息公开，根据其获得的信息，涉及环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区的直属海事管理机构包括辽宁海事局、河北海事局、天津海事局和山东海事局中，仅天津海事局对1起船舶违规使用燃油进行过处罚。每年全国有20多万艘次国际航行船舶和国内沿海船舶挂靠，环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区港口的国际航行船舶和国内沿海船舶挂靠艘次数占全国的约16%。从海事管理机构进行处罚船舶数量和排放控制区内港口挂靠国际航行船舶和国内沿海船舶艘次比例看，长三角和珠三角水域船舶排放控制区要比环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区更合理，结合各地对于交通运输部可以在管辖区域内先行先试相关船舶排放控制要求的表现，分析出现上述落差的原因，不可能是进入环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区活动船舶的船东，更加具有执行船舶排放控制政策的主动性和自觉性，只能是监管不到位或者是处罚不到位， 但无论哪种不到位都源于对控制船舶排放的认识不到位。

提高认识站位是推动船舶排放控制的基础
    提高认识站位是切实推动船舶排放控制的基础，无论地方政府还是海事管理机构都需要实实在在认识到：
    第一，国务院在《大气污染防治行动计划》开篇就指出“大气环境保护事关人民群众根本利益， 事关经济持续健康发展，事关全面建成小康社会， 事关实现中华民族伟大复兴中国梦”，实施船舶排放控制区政策是交通运输部落实《大气污染防治法》要求，采取的回应人民群众对船舶大气污染排放关切的关键措施，认真落实船舶排放控制区政策是贯彻“以人民为中心”理念、增强人民获得感的重要措施。
    第二，创新、协调、绿色、开放、共享的“五大发展理念”集中反映了党对中国经济社会发展规律的认识和把握，是实现我国“十三五”既定发展目标，破解发展难题，厚植发展优势的理论指南， 是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。设立船舶排放控制区并切实落实排放控制要求，推动水运绿色发展，就是在推动水运供给侧结构性改革，践行绿色发展理念。
    第三，我国作为最大的发展中国家，继欧美之后实施船舶排放控制区政策，践行绿色发展理念，在国际上产生了较大的影响，也是我国作为全球生态文明参与者、贡献者和引领者的体现，对于我国融入国际话语体系，发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量具有重要意义。
    第四，在制定《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》期间，广泛征求了各利益相关方的意见，中外船公司都表示只要对所有船公司船舶一视同仁，他们对实施更严格的船舶排放控制要求没有异议，原因是如果有船公司可以不执行船舶排放控制区政策，其将会获得较大的成本优势，从而破坏市场竞争的公平性。严格执行船舶排放控制区政策，将促进公平竞争的市场环境的建立，有利于经济发展。
    我国实施船舶排放控制区政策的时间证明，严格落实排放控制区政策要求的地区取得了预期的船舶排放控制效果，包括青岛、厦门等一些排放控制区外的地方政府积极要求将其辖区范围纳入船舶排放控制区。为此， 2018年11月30日，交通运输部发布了新的《船舶大气污染物排放控制区实施方案》，将船舶排放控制区的地理范围扩大到我国大陆沿海领海范围内的水域，并将长江干线（云南水富至江苏浏河口）、西江干线（广西南宁至广东肇庆段）的通航水域设为内河船舶排放控制区， 提出了更加严格的硫氧化物排放控制要求。
    从2019年1月1日起，大陆沿海领海范围都纳入了船舶排放控制区范围，所有沿海港口城市都可以利用船舶排放控制区政策推动区域环境空气质量改善，原环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区环境空气质量相对较差， 涉及地方政府和海事管理机构面临更大的改善环境空气质量的压力，更有必要进一步提高站位意识，切实推动船舶减少大气污染物排放，助力当地环境空气质量改善。

有效监管有赖于政策完善和政府支持
    提高认识站位对切实推动船舶排放控制固然重要， 但切实推动船舶排放控制同样离不开政策完善和各级政府的支持。
    《大气污染防治法》是交通运输部制定和实施船舶排放控制区政策的上位法依据，对于船舶违反排放控制要求的惩罚，只能依据《大气污染防治法》第106 条“违反本法规定，使用不符合标准或者要求的船舶用燃油的，由海事管理机构、渔业主管部门按照职责处一万元以上十万元以下的罚款”进行处理。但事实上，对罚金的数额进行上下限明确规定的条款很难有效实施，因为船舶一次违规使用燃油获得的收益，与船舶在排放控制区航行耗用的不合规燃油的量、不合规燃油与合规燃油的差价密切相关， 最小和最大值不可能是1和10的关系。如此，不是对违规严重的船舶起不到警示作用，就是对轻微违规的船舶惩罚过重，实际执行中就只好放过大部分轻微违规的船舶，而一些严重违规的船舶愿意接受违规惩罚，即使被查获，交了罚金，仍然能获取经济收益。也因此，有些船公司多次因被查获使用违规燃油而接受惩罚，这样的结果是浪费了监管资源，没有起到警示的作用。
    借鉴国外的经验，法律只规定惩罚的方法，不规定罚金的具体数额，例如比利时规定是违法所得8倍的罚金；在美国，一次被查到违规，以往进入排放控制区的每一次均被认为使用违规燃油计算违规所得，按照一定的倍数惩罚。这样的罚则可以普遍适用于各种程度的违规惩罚，便于实际操作中实施，从而起到有效的警示作用。
    配备先进的技术设备设施，是提高海事管理机构监管工作能力和水平的有效措施。交通运输部为海事管理机构配备了快速硫含量检测仪，为海事管理机构在现场快速完成燃油硫含量的初步检测创造了条件，但这只解决了静态判断燃油硫含量的问题。国外实践证明，以无人机、直升机或者浮标为载体的嗅探器产品，可以主动有效实施对航行中船舶使用燃油硫含量的监测，此外，也有可布置在岸边的监测站产品，能够对过往船舶实施自动的船用燃油硫含量检测。建议交通运输部或地方政府支持海事管理机构配置上述设备，实施对航行中船舶使用燃油硫含量的有效监测，有助于切实推动船舶排放控制。
    （作者系交通运输部水运科学研究院环保节能中心总工程师）