自1872年美国设立世界上第一个国家公园以来，“国家公园”已发展为一项世界性的自然文化保护模式，成为各国广泛引用的管理体制。《生态文明体制改革总体方案》提出，“加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组， 合理界定国家公园范围。”我国现已在12个省建立三江源、大熊猫、东北虎豹、神农架、钱江源、南山、武夷山、长城、普达措和祁连山10处国家公园体制试点；根据《建立国家公园体制总体方案》， “到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。到2030年，国家公园体制更加健全，分级统一的管理体制更加完善，保护管理效能明显提高。”
    国家公园体制试点过程中，各种困难和挑战逐步显现，其一便是如何处理国家公园建设与规划区内及周边原住民的关系。基于对祁连山、三江源两个试点地的调研，笔者发现在国家公园体制试点推进过程中，当地民众虽然普遍认同国家公园的意义，但对因国家公园建设带来的生计方式转变心存忧虑。两地以牧区为主，原住民多从事牧业生产， 牧民们“日益增长的美好生活”的需求一直以来都是建立在当地环境资源之上；而建设国家公园则意味着牧民们赖以维持生计的自然资源基础可能被剥离，这势必成为国家公园建设过程中潜在的社会性风险。如何更好地应对这种社会性风险？笔者认为需要纳入以下三种地方性视角。

基于文化性视角，需要重视地方性知识
    原住民以其身处的自然环境为生存的物质性基础，在世代生活和生产过程中，积累了丰富的人与环境互动的实践经验，并通过代际传承演化为一种地方性知识。对于国家公园建设，原住牧民虽然能够理解生态保护的主旨，但他们基于自己的经验认知，仍存些许担忧，主要体现在三个方面：
    第一，禁牧可能导致草场退化
    一位牧民直言“完全禁牧是破坏，不禁牧也是破坏。禁牧后草长得太高，倒在地上以后，草籽落不到地上，新草就没法长；适当的牲畜踩踏有助于草的生长，如果没有牲畜踩踏了，草根反而无法往深里扎了。好些禁牧的地方，远远看着草一坨子一坨子地好像长得很好，实际上下面根本不长草了。我们家不远处那片草场，禁牧就三年时间，大片的草就捂掉了，新草根本长不出来， 扒开看，下面一根青草也没有。老人们就说‘草长着就是让牲畜吃的’，我们也知道，高山细毛羊对草原的破坏比较大，那可以优化牲畜品种，而不是一下子禁牧。”
    第二，野生动物数量并非越多越好
    牧民们与草原世代共居，建立了一套与草原共处的方式，其朴素的观察结论认为，野生动物的数量过多也会造成草原生态破坏。一位牧民说：“野生动物的数量不是越多越好，也要适当控制。有的地方禁牧以后狼就多了很多，狼找不到吃的，就会跑到还没有禁牧的地方咬牲畜；有的地方很早就保护起来了，各种野生动物就多起来了，比如青羊， 一群一群的，对草场破坏很大。”
    第三，族群文化可能消失
    一位老牧民对此非常担忧，“裕固族本来人数就很少，现在年轻一辈中知道传统习俗的人也越来越少。裕固族世代生活在草原上，风俗习惯的传承基本上全靠在大山里生活，一旦禁牧，牧民离开草原后，恐怕很多原来的生活生产方式就会逐渐消失。”

基于共享性视角，国家公园建设需要重视当地人参与
    世界自然保护联盟编写的保护区最佳实践指南丛书之一《保护区国家系统规划》谈到，“大多数保护区在其内部或周围都有人居住。在绝大多数社会里，保护区的成功建立和维护将取决于保护区管理人员和社区之间的一种合作管理。虽然，地方社区会有理由声称，如果他们的需要得不到适当的满足，保护区就会‘失败’。但是，他们对保护区的成功管理的确有着至关重要的真知灼见。在建立和管理保护区时，应把生活在其中及其周围的当地社区当作特殊群体看待，保护区与当地人对发展经济以及提高生活质量的需求是密不可分的，这一原则是世界公园会议的明确承诺，具体体现在加拉加斯行动计划之中”。笔者基于实地调研认为，当地人至少可在如下两方面参与并助力国家公园建设：
    第一，地方知识参与技术标准制定和实施，赋技术以地方性、社会性和人性
    关于以草定蓄，一位牧民讲了一个小故事。“牲畜吃的草单位从以前5亩草场/1只羊变成现在16 亩草场/1只羊的时候，牧民们都不知道这个标准是怎么定出来的，村里的老书记专门跑到畜牧局去问。他开门进去，里面只有三个尕小伙，他们只是说‘你们老人不懂，这个16亩一只羊是根据电脑科学计算出来的’，说完之后也没有什么解释。村里说，以前定下的5亩草场一只羊，是跟村里老牧民商量以后定下来的，现在老牧民的意见已经没人听了。”国家公园体制开始试点时，功能区划分是牧民讨论最多的话题。“一条马路，路这边是核心区，路那边是缓冲区，这种划分方法的依据是什么？我专门问过林场的人，他们说核心区一般是有灌乔木等植被覆盖，有水和沼泽等。如果这么划分的话，我们的夏场可以划为核心区，但是冬场怎么也划成了核心区？而且有些人家的夏场居然还没有划入核心区而被划成了缓冲区。按照林场人说的划分标准，应该被划入核心区的没有划入，不应该划入核心区的反而被划进去了。这种划分的标准让人很难理解。”一位老牧民说， “不要单方面追求政绩和效率，要事先搞好实地调查。我那时候在村上当干部，各村跑界限，开会的时候，省里来了一个技术人员，拿着地图说要勾图，说要确定村界，我们又看不懂图，就说这条沟到那条梁，我们一边说，那个技术员就拿笔在图纸上勾画，最后画出来的村界根本落实不下去。后来是我们县镇干部和村民一起，拿着定位仪器，大冬天穿着黄大衣跑界限才划出来的，就这样实地勘测，现在还有一些地方界限模糊。再不能搞一刀切，一定要搞好实地调查。”相对于地方性知识和经验，科技似乎带着一种与生俱来的傲慢，从而导致二者之间出现冲突；其实二者遵循不同的运行逻辑，可以相辅相成。
    第二，原住民参与国家公园建设，建构国家公园与地方社会利益共同体
    当地人参与国家公园建设具备两方面的资源优势。
    首先是地方文化的资源优势，包括富有族群特色的生产和生活文化，例如裕固族的游牧生活方式、畜牧生产仪式、人生仪式、信仰仪式等。把这些文化因素有效纳入国家公园建设，不仅能够实现人文社会与自然环境的有机整合，还能够建立原住民和周边社区对国家公园的心理认同。
    其次是物质性的资源优势，包括人力资源、资本投入、地方社区网络等，当地人不仅能够以护林员和护草员的身份参与国家公园的管护，还可以通过旅游、生态教育等经营性活动实现自身和社区的发展。《建立国家公园体制总体方案》提出“完善社会参与机制。在国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各环节，以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域，引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与。鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目。建立健全志愿服务机制和社会监督机制。依托高等学校和企事业单位等建立一批国家公园人才教育培训基地。” 例如，在三江源国家公园体制试点过程中，当地人自发自主创建了“环保人网络”，通过共同开展环保行动建构了一种地方认同；建设环保社区，如“德迦环保学堂”，这是三江源地区第一个零废弃社区；基于当地祭祀水源的文化，举办水源保护生态文化节。

基于发展性视角，国家公园需要以主体性身份参与地方社会发展
    英国通过《环境法》确定的国家公园2个法定目标：一是保护自然美、野生生物和文化遗产，并提升其价值；二是促进公众理解国家公园并提供享受国家公园的机会；此外，根据国家公园内及周边存在较多社区的情况，国家公园管理部门还有一个附加目标，即促进国家公园内及周边社区经济和社会福利的发展；故而，英国的国家公园保留了相当水平的人类活动，包括农、林、牧生产及住宅建设和旅游设施建设。而在南非，建立国家公园不仅为了保护野生动物资源，还承担了发展旅游经济、增加就业和改善生活条件的重任。我国尚处于国家公园体制试点过程中，虽然试点地面临的自然和人文社会境况各不相同，但也需要有意识地把原住民和当地社区纳入国家公园建设的系统性规划，国家公园亦应以行动主体的身份参与当地社会发展，承担一定的社会责任。对原住民而言，建设国家公园意味着部分或完全的生计与生活转变。祁连山国家公园进行生态功能区划分之后，核心区草场实行禁牧，牧民整体搬迁，但搬迁后，牧民就业、生活等生计问题如何公正妥善解决成为制约国家公园建设的一个重要因素。此外，对于部分牧民而言，虽然其家庭承包的四季草场分布在不同的生态功能区内，并未全部禁牧，但同样面临着生计发展的问题。一位牧民说：“冬场在缓冲区，海拔高的地方都是夏场，夏场被划为核心区，外围是实验区、缓冲区，很多人家的冬春场在实验区，秋场在缓冲区，夏场在核心区。夏场被划为核心区，实行禁牧后，只留下实验区和缓冲区的草场，也没办法放牧。”
     刘红纯在《世界主要国家国家公园立法和管理启示》一文中梳理美国、德国、英国、日本、南非等国的国家公园立法和管理制度后发现，各国的国家公园建设虽然存在很大差异，但不论是以美国为代表的中央政府垂直管理体制，以德国为代表的地方政府主管模式，还是以英国、日本为代表的中央、地方各级分级管理的综合管理模式，与我国相比，存在许多共同点，其中之一就是“有一定数量的原住民”。有的国家公园原住民较多，如英国、日本等国，建设过程中或多或少会出现与我国类似的挑战。虽然各国基于差异化的实际情况制定出的解决方案侧重点不一样，如英国在发展规划层面强调对原住民生产生活和建设活动的管控作用，日本则强化了管理机构对园区内人类活动的管控和处罚力度，但这些解决方案均存在一个共性，即：绝大部分国家并未采取将原住民全部迁出或牺牲原住民利益及原有生产生活方式的保护方式。
    各国国家公园均制定了相关法律法规鼓励公众参与国家公园保护和管理的内容，从选址、规划到管理、保护等，均规定了国家公园区域内的个人和社区权益。以新西兰为例，在规划阶段即非常重视毛利人文化，通过鼓励、引导原住民社区参与规划讨论和实施监督，把自然景观和土着文化有机融合；基于系统性的资源本底调查，建立了统一的资源数据库，引入绿色环球21标准体系，制定了统一的旅游规划工具包，为国家公园的可持续保护和利用提供有效指导；同时注重产学研结合，将大学和科研机构作为技术支持单位，鼓励研究成果及时转化，为国家公园的管理和规划提供科学性指导。他山之玉，可作借鉴，对于我国尚处于试点期间的国家公园体制建设而言尤其如此。
    （作者单位：中国社会科学院社会学研究所）